La elección del Jefe del Ministerio Público

«Esté o no esté, me desplacen o yo me canse y
decida irme, la prueba va a seguir estando»
Alberto Nisman
Fiscal Argentino
(1963-2015)

Dentro de poco asistiremos, como cada cuatro años, a un nuevo proceso para la elección de Fiscal General de la República. La designación del nuevo Jefe del Ministerio Público es trascendental, en virtud de que a éste corresponde el ejercicio de la acción penal pública.

El nombramiento de Fiscal General recae en el Presidente de la República, quien deberá escogerle dentro de una nómina de seis candidatos propuestos por una comisión de postulación. En esta oportunidad no nos referiremos a la comisión de postulación, ni su integración, ni a la manera en la que ésta ha funcionado; nos enfocaremos más bien en el hecho de que corresponda al Presidente de la República nombrar al referido funcionario.

Históricamente, es comprensible que la elección del Jefe del Ministerio Público corresponda al Presidente de la República.

El Ministerio Público tiene sus orígenes en la Francia medieval. En aquel entonces, según explica Alberto Herrarte, «surgió como una necesidad del poder real para defender los intereses del fisco, de donde deriva el nombre de Ministerio Fiscal [en nuestra legislación y en otras legislaciones modernas se le denomina: Ministerio Público], pero también como una necesidad para llenar el vacío que se producía cuando, por falta de interés, no había acusador particular para la persecución de los delitos…». Miguel Ángel Castillo Soberanes lo explica en estos términos: «El procurador y el abogado del rey se crearon para la defensa de los intereses del príncipe (pour la défense des interésts du prince et de l´État). El procurador se encargaba de los actos del procedimiento y el abogado del litigio, en donde estuvieran en pugna los derechos del monarca o las personas que estaba bajo su protección (…). Estos funcionarios (…) protegían inicialmente los derechos e intereses particulares del rey, con el fin, prácticamente, de aumentar su tesoro; (…) su naturaleza fue cambiando hasta convertirse y organizarse como representantes, ya no del monarca sino del Estado, con objeto de asegurar el castigo del delito en nombre del interés social»

En Guatemala, antes de la reforma constitucional de 1993, las funciones esenciales del Ministerio Público eran, como en los orígenes de la institución: i) velar por el estricto cumplimiento de las leyes del país, y ii) ejercer la representación del Estado. En este esquema, las calidades de Procurador General de la Nación y Jefe del Ministerio Público recaían en una sola persona, nombrada por el Presidente de la República.

Posteriormente, como consecuencia de la modificación del texto constitucional, hubo una escisión: por un lado, al Ministerio Público le corresponde el ejercicio de la acción penal pública y la función de velar por el estricto cumplimento de las leyes país; y, por el otro, a la Procuraduría General de la Nación, el ejercicio de la representación del Estado además de la función de asesoría y consultoría de los órganos y entidades estatales. A partir de la nueva configuración institucional –en el que la función de representación del Estado, de asesoría y consultoría de los órganos y entidades del Estado dejó de estar a cargo del Ministerio Público–, resulta razonable que el margen de discrecionalidad del Presidente de la República para designar al Jefe del Ministerio Público se haya reducido: ahora debe elegirlo de una nómina de seis candidatos propuestos por una comisión de postulación.

En 2016, los Presidentes de los Organismos del Estado, con el apoyo de la Secretaría Técnica del Dialogo Nacional, sometieron a discusión una serie de propuestas de reforma constitucional. Inicialmente, en éstas, el nombramiento del Fiscal General seguía estando a cargo del Presidente de la República, pero la nómina de elegibles ya no sería seis, sino de tres personas. De esta manera, al reducir el número de personas que integraban la nómina, se restringía, acertadamente, todavía más, el ámbito de discrecionalidad del Presidente de la República para llevar a cabo la referida designación. Desafortunadamente, luego del proceso de dialogo convocado, la propuesta de reforma plantea que la nómina esté integrada por cuatro candidatos: dos propuestos por el Congreso de la República y dos propuestos por la Corte Suprema de Justicia.

En lo que respecta a la elección del Fiscal General y Jefe del Ministerio Público, es preciso destacar la propuesta de reforma constitucional presentada, en 2009, por ProReforma. En ésta no solo se despoja al Presidente de la República de la mencionada facultad, sino que se elimina la discrecionalidad del órgano designante; lo anterior en virtud de que corresponde a la Corte Suprema de Justicia nombrar, mediante sorteo, al referido funcionario.

A principios de año, el Ministerio Público informó a que investiga a Samuel Everardo Morales Cabrera y José Manuel Morales Marroquín –hermano e hijo del Presidente de la República– señalándolos de presuntamente haber participado en el caso denominado «El Estado como botín: Registro de la Propiedad». Ambos fueron ligado a proceso por el juez competente. Hace algunas semanas, el Ministerio Público y la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) solicitaron que fuera levantada la inmunidad al Presidente de la República por «la posible comisión de hechos que podrían dar lugar a formación de causa penal por su actuación como Secretario General del partido FCN-Nación». Los solicitantes sostienen que el Presidente de la República, mientras se desempeñó como Secretario General del partido político que le llevó al poder, «pudo haber recibido contribuciones en forma anónima, además de no haberlas registrado en los libros contables de la organización política. De igual forma, pudo haber impedido al Tribunal Supremo Electoral (TSE), la realización de su función de control y fiscalización de los fondos públicos y privados, con respecto al financiamiento a las organizaciones políticas para actividades permanentes y de campañas electorales».

A la víspera de la elección del Jefe del Ministerio Público, dos familiares del Presidente de la República se encuentran ligados a proceso y sobre él pende una solicitud de levantamiento de inmunidad por la supuesta comisión de delitos electorales.

Como se dijo antes, la discrecionalidad del Presidente de la República, al momento de escoger al jefe del ente investigador, se encuentra matizada por la labor que previamente lleva a cabo la Comisión de Postulación encargada de proponer la nómina. No obstante, las circunstancias mencionadas deben invitarnos a reflexionar en torno a la manera en la que fue prevista la elección del Fiscal General que, a la postre, recae en una sola persona: el Presidente de la República.

El hecho de que el referido nombramiento corresponda al Presidente de la República no necesariamente implica lesión al principio de autonomía funcional que debe regir las actuaciones del Ministerio Público, ni siquiera en el contexto al que se ha hecho referencia. Sin embargo, convendría revisar el modelo de designación del Fiscal General para robustecer la garantía de que éste desempeñará sus funciones sin interferencias externas provenientes, en este caso, del Organismo Ejecutivo.

Colaboración

Jorge Luis Córdova
Miembro del Centro para el Análisis de las Decisiones Públicas
Universidad Francisco Marroquín

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[1] Herrarte, Alberto. Derecho Procesal Penal. El Proceso Penal Guatemalteco. Editorial «José de Pineda Ibarra», Guatemala: 1978. Página 91 y 92

[2] Castillo Soberanes, Miguel Ángel. El monopolio del ejercicio de la acción penal del Ministerio Público en México. México : UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1992. Página 16. (Disponible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/864-el-monopolio-del-ejercicio-de-la-accion-penal-del-ministerio-publico-en-mexico)

[3] Antes de la reforma constitucional de 1993, la Constitución Política de la República de Guatemala establecía: «El Ministerio Público es una institución auxiliar de la administración pública y de los tribunales con funciones autónomas, cuyos fines principales son velar por el estricto cumplimiento de las leyes del país y ejercer la representación del Estado…»

[4] La Secretaría Técnica del Dialogo Nacional está integrada por el Ministerio Público (MP), el Procurador de los Derechos Humanos (PDH), la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) y la Oficina Coordinadora Residente del Sistema de Naciones Unidas en Guatemala (ver: Dialogo Nacional l Hacia la reforma de la Justicia en Guatemala: http://www.reformajusticiagt.org)

[5] Geovanni Contreras y Claudia Palma. Van por cambios a la Constitución. Prensa Libre, 26 de abril de 2016. (Disponible en: http://www.prensalibre.com/guatemala/justicia/comienza-dialogo-para-reformar-el-sector-justicia)

[6] En el sorteo participan seis personas, que integren la nómina que propone una Comisión de Postulación a la Corte Suprema de Justicia.

[7] Ministerio Público. El Estado como Botín: MP y CICIG continúan ampliación del caso Registro de la Propiedad. 18 de enero de 2017 (Disponible en: https://www.mp.gob.gt/noticias/2017/01/18/el-estado-como-botin-mp-y-cicig-continuan-ampliacion-del-caso-registro-de-la-propiedad/)

[8] Ministerio Público. Caso financiamiento electoral ilícito FCN-Nación: MP y Cicig presentan antejuicio contra el Presidente Constitucional de la República Jimmy Morales Cabrera. 25 de agosto de 2017 (Disponible en: https://www.mp.gob.gt/noticias/2017/08/25/caso-financiamiento-electoral-ilicito-fcn-nacion-mp-y-cicig-presentan-antejuicio-contra-el-presidente-constitucional-de-la-republica-jimmy-morales-cabrera/)

[9] Ídem.

 

Sobre la CICIG

El lunes 7 de junio del 2010, renunció el Dr. Carlos Castresana a su cargo de Comisionado de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), 15 meses antes del previsto cierre de esta entidad temporal.  Entre más aplausos que abucheos, el Dr. Castresana se despide de Guatemala.  ¿Cómo evaluar su gestión?  Hace falta recordar el origen de la CICIG y los motivos por los que fue creada.

2002:  Diversas ONGs de derechos humanos piden establecer un órgano internacional para frenar las amenazas y los ataques de “grupos paralelos y poderes ocultos” en su contra.

2003:  A principios del año, el Gobierno pide ayuda al Departamento de Asuntos Políticos (DAP) de las Naciones Unidas para investigar y enjuiciar a dichos grupos y poderes.

7 de enero, 2004:  La ONU y el Gobierno firman acuerdo para crear la Comisión de Investigación de Cuerpos Ilegales y de Aparatos Clandestinos de Seguridad (CICIACs), pero posteriormente la Corte de Constitucionalidad (CC) dictamina que este entendimiento contiene múltiples inconstitucionalidades.

31 de mayo, 2006:  El Secretario General de la ONU recibe nueva solicitud para crear un organismo, con textos editados para solventar las inconstitucionalidades.

12 de diciembre, 2006:  Las partes firman acuerdo para establecer la CICIG.

1 de agosto, 2007:  El Congreso de Guatemala ratifica el acuerdo.

4 de septiembre, 2007:  En esta fecha entró vigor el acuerdo.   El Comisionado Carlos Castresana es nombrado 10 días más tarde por el Secretario General de la ONU.

2009:  La ONU resuelve a favor de la petición de prórroga de la CICIG, con lo cual su mandato se extendió hasta el 11 de septiembre del 2011.

 Según el sitio oficial de la CICIG www.cicig.org son tres sus cometidos:

1)    investigar e identificar las estructuras de “cuerpos ilegales de seguridad y aparatos clandestinos de seguridad que cometen delitos” en Guatemala;

2)    Apoyar al Ministerio Público y otras instituciones guatemaltecas en la investigación y procesamiento de personas implicadas en los grupos ilegales.    Buscar el fortalecimiento de instituciones guatemaltecas recomendando mecanismos, procedimientos y políticas públicas.

3)    Dejar al Ministerio Público y la Policía Nacional Civil en “mejores condiciones” para combatir el crimen, proporcionando asistencia técnica a las instituciones de justicia.

La ONU nunca había montado una oficina que usara el sistema nacional de justicia para investigar casos y promover la acción penal.  No es un tribunal especial independiente.   Así, la CICIG comparte responsabilidad del proceso con el Estado de Guatemala, como querellante adhesivo, pero el proceso penal y la resolución del caso es responsabilidad del Estado.  Dados los antecedentes y las metas trazadas por los artífices de la CICIG, saltan a la vista algunos elementos de análisis importantes.

La premisa fundante se transparenta:  existen en Guatemala grupos criminales, oscuros y ocultos, infiltrados hasta las altas esferas, tan poderosos que los guatemaltecos mismos no pueden hacerles frente.  Operan impunemente.  Para enfrentarlos, se buscó un rival de peso y tamaño proporcionado, con el respaldo nada más y nada menos que de la ONU.  No se esperaba sólo que un competente y experimentado profesional de la justicia trasladara su “know-how” y conocimiento a sus contrapartes guatemaltecas.  Más aún, se buscó una figura que fuera como una página en blanco:  sin vínculos previos con un sector guatemalteco, sin lealtades ni compromisos adquiridos, sin colas machucables.

¿Habremos confundido la expectativa de independencia relativa con la expectativa de neutralidad absoluta?  Ningún profesional vivido es, realmente, una hoja en blanco.  Trae consigo prejuicios, ideologías, valores y expectativas.  Tiene intereses personales, que no son necesariamente dañinos:  promover su propia carrera profesional, salvar su reputación, ganar un buen sueldo, avanzar causas en las que cree, etc.  Además, es influenciable.  ¿Quién lo recibe, describiéndole nuestra realidad? ¿Quién lo asesora? ¿De quién se fía?  Y si los costos personales se apilan y llegan a pesar más que los beneficios, ¿qué más comprensible que decidir largarse?

Otra cuestión es cuánto poder debe de tener el Comisionado de la CICIG.  Pareciera que quisimos montar la batalla a la altura de los Power Rangers.  Imaginamos que los “poderes ocultos” eran como el auto-proclamado Emperador del Mal, Lord Zedd, quien no sólo tiene el don del convencimiento, sino que con mágicas granadas hace aparecer destructivos monstruos.   Sólo el Megazord, el gigante robot que resulta de juntar a los robots personales de los Power Rangers, podía hacerle frente al mal.  Con el Comisionado a la cabeza, el Megazord estaría compuesto del Ministerio Público, el Ministerio de Gobernación, la Policía Nacional Civil, las cortes, el sistema penitencial, y todos los demás actores dedicados a combatir el crimen.  El Megazord es un robot humanoide cuya efectividad depende de que las partes hagan lo suyo, y que depongan sus intereses personales cuando están “morfeados” como Power Rangers.  Si una pata o un brazo no responde, o responde en forma descoordinada, la ofensiva fallará. 

Idealmente, la cabeza del Megazord vendría a sacudir el Ministerio Público, el Ministerio de Gobernación y más.  Vendría a instruir, remozar y profesionalizar a tal grado que los funcionarios públicos enfrentarían un conjunto de incentivos que los llevarían a tomar decisiones “correctas”, alineadas con la justicia y el beneficio de la sociedad.   Esto ocurriría con cambios legales, cuya aprobación no depende tanto de la CICIG como del Congreso, pero también con cambios administrativos.  No obstante, vimos que la políticamente dolorosa reforma estructural se pospone, sobre todo porque podíamos descansar en la CICIG e ilusionarnos con que “algo se está haciendo”.

Al Megazord se dieron dos escudos adicionales que, en el mejor de los casos, tendrían que haber fortificado su independencia.  Por una parte, una tajada de su presupuesto anual, que los medios de comunicación anuncian es de U.S. $14 millones anuales, la ponen los gobiernos de otros países.  Organizaciones internacionales como FOSI y Soros apoyaron el arranque.  Si es cierto el dicho que “el que paga manda”, ¿qué ocurre en este sentido con la CICIG?  ¿Debería pagar el supuesto beneficiario de su gestión—el pueblo guatemalteco—o no?   Por otra parte, Carlos Castresana es un diplomático y como tal goza de inmunidad.   Está por encima de nuestra ley.    Algunos observadores sugieren que Castresana pudo llegar a verse, y ser visto, como un monarca con el poder arbitrario suficiente para “mandar” el destino del país.  ¿Independencia o impunidad?

¿Era imprescindible la figura del superhéroe frente a la real y temible amenaza que representan los “poderes ocultos”, que son además en algunos casos estructuras internacionales?  ¿O pusimos a Castresana en un anunciado callejón sin salida, esperando que vistiera Lycra y esgrimiera una espada luminosa?  ¿Qué resultados hubiera cosechado cualquier otro extranjero en su lugar?  ¿Qué podemos esperar de su sucesor, sino una gestión truncada de “lame duck”? ¿Qué resultados hubiera cosechado la CICIG cambiando tan sólo una regla del juego:  longevidad, dependencia financiera, redefinición de sus fines o nivel de responsabilidad?  ¿Qué nos puede decir la teoría de captura, la teoría de la búsqueda de rentas, la teoría de las burocracias de William Niskanen, que arroje luz sobre los sucesos recientes?

Escribe José Rubén Zamora (elPeriodico, 9-VI-10), y lo piensan otros, que existen dos críticos de la CICIG:  los mafiosos y los insensatos.  Los segundos, dice, “repudian toda asistencia extranjera por el solo hecho de venir de fuera”, no ofrecen “alternativa real para atajar al crimen sin castigo”, y permanecen silenciosos frente a la invasión de los capos de la droga a Guatemala.   Creo que es sobre-simplificar las cosas, pues la fórmula extranjera-nacional de la CICIG y su montaje concreto sí influyó en la calidad de su desempeño.  Ignorar el cruce de intereses dentro de la CICIG, y desde la CICIG hacia los distintos entes con los que necesariamente se relaciona, implica un análisis de miope visión.  Las personas que siguieron de cerca el proceso deberían ser las primeras en explorar estas preguntas.

Carroll Ríos de Rodríguez