Introducción

En el año 2009, Elinor Ostrom obtuvo el premio Nobel de Economía. El premio fue relevante por dos motivos. Por primera vez en la historia, una mujer ganaba dicho galardón en el área de economía. En segundo lugar, la premiada no era economista de formación. Ostrom se licenció y se doctoró en Ciencia Política en la prestigiosa University of California en Los Ángeles —UCLA—. Allí conoció también a su esposo, Vincent Ostrom, catorce años mayor que ella y profesor de esta durante sus estudios de doctorado a inicios de la década de los sesenta.

Vicent y Elinor se casaron en el año 1963. En 1965 se mudaron de California a Bloomington para que Vincent aprovechara una oportunidad como profesor titular. Es ahí, en Bloomington, donde Elinor comienza su vida profesional como docente y al mismo tiempo inicia, junto a su esposo, el proyecto académico que les haría famosos a nivel global: el prestigioso Workshop in Political Theory and Political Analysis[1]. De la mano de dicho taller e innovando tanto en el ámbito metodológico como en la selección de senderos/líneas de investigación, la pareja llegará a convertir dicho foro de reflexión en el espacio académico más relevante a la hora de estudiar y analizar aquello que se conoce como recursos comunes.

Es ahí donde los Ostrom modificarán nuestra forma de comprender el mundo de las políticas públicas. Lo reconocería la propia Elinor durante su discurso de recepción del Premio Nobel titulado Beyond Markets and States: Polycentric Governance of Complex Economic Systems (2010). Tenemos que ir más allá de los mercados y de los Estados. Tenemos que acercarnos a la comunidad, a esa asociación básica, espontánea y voluntaria. Solo así podremos comprender las posibilidades reales de desarrollar nuevas formas de asociación entre individuos.

Ese tipo de afirmaciones y su estilo de vida hicieron que muchos liberales y libertarios analizasen su trabajo con recelo, incluso con cierta suspicacia, sobre todo en los ambientes iberoamericanos y europeos. En los Estados Unidos, Elinor siempre fue considerada una defensora de la vida, de la libertad y de la propiedad.

¿Por qué, entonces, la sospecha por parte de determinados liberales? Una buena razón se encuentra en el debate alrededor de la metodología. Es evidente que todos aquellos enmarcados en la denominada Escuela Austríaca de Economía no ven con buenos ojos el pragmatismo metodológico que impera en las investigaciones que emanan desde la Escuela de Bloomington. Los más acérrimos seguidores de la citada escuela consideran que la producción académica que emana desde Bloomington sufre de cierto relativismo metodológico. Pero, además, existen elementos de su vida personal que han provocado que Elinor Ostrom sea considerada por algunos una progresista afín a los movimientos colectivistas.

Elinor crece en un ambiente marcado por la falta de estructura familiar y la pobreza. Fue esto lo que la lleva a acostumbrarse desde niña a producir sus propias verduras y hortalizas y a frecuentar tiendas de segunda mano para rellenar su armario ropero. Sin embargo, y a pesar de los problemas económicos durante su infancia, Elinor accedió a una educación primaria y secundaria privilegiada que le llevó a graduarse con honores tanto en su licenciatura como en su doctorado en la UCLA.

El presente artículo desea mostrar los elementos que posee el trabajo de los Ostrom. Su obra desarrolla una línea de estudio defensora —sobremanera— de las instituciones bottom up, y profundamente desconfiada tanto del Estado como de los tecnócratas y políticos que se encuentran al frente del mismo. Por ello, no es sorprendente que, como afirman sus biógrafos, el esfuerzo intelectual desarrollado por los miembros de la Escuela de Bloomington en general, y por Elinor Ostrom en particular, esté íntimamente relacionado con la obra de figuras como Ronald Coase[2] —Premio Nobel de Economía en 1991— o Douglass North[3] —Premio Nobel de Economía en 1993— (Tarko, 2017, p. 29).

En la primera parte de este breve artículo, mostraré los elementos que a mi juicio hacen de la Escuela de Bloomington un enfoque de investigación de gran interés para el liberalismo. Una vez nos hayamos sumergido en dicha cuestión, abriré un segundo y breve apartado dedicado a reflexionar sobre las aplicaciones que dicho enfoque posee, sobre todo cuando se trata de mejorar la gestión de los recursos comunes en América Latina en general y en Guatemala en particular. Por último, el artículo finaliza con una conclusión a modo de recapitulación.

1.      Aportes conceptuales de la Escuela de Bloomington

Si tuviésemos que comenzar señalando un rasgo identitario de la llamada Escuela de Bloomington y del trabajo de los Ostrom, podríamos afirmar que la misma representa una tercera vía[4]. ¿Qué quiero decir con esto? La obra de Ostrom reacciona al famoso trabajo de Garret Hardin publicado en la revista Science en el año 1968. El citado artículo de investigación afirmaba que en un ambiente de recursos comunes —compartidos—, la acción individual contribuirá progresivamente a destrozar el medio —el recurso común— contribuyendo a un empobrecimiento colectivo de la sociedad. Los ejemplos de una zona de pastos para el ganado o un banco de pesca encajan perfectamente en la noción expuesta por Hardin. La solución que proponía era clara: si no se establecen instituciones que privaticen el recurso, el mismo desaparecerá, pues todos los individuos se beneficiarán de su explotación sin asumir ninguna responsabilidad para su conservación y sostenibilidad a lo largo del tiempo. Garret Hardin afirmó acertadamente que cuando un recurso común es de todos, está condenado a la desaparición. Se necesitan mecanismos de exclusión para garantizar su sostenibilidad y la privatización definitivamente puede ser uno de ellos.  Al privatizar, el propietario se encargará —por su propio bien— de asegurar la sostenibilidad del recurso y hacer un uso eficiente del mismo.

La idea de Hardin no disgusta a Elinor Ostrom en su totalidad. Sin embargo, la misma es considerada por la autora norteamericana como autoritaria y limitada (Wall, 2017). Básicamente, Ostrom señala que existen comunidades que de manera espontánea y con base en la autogestión protegen adecuadamente sus recursos comunes asegurando su explotación y sostenibilidad a lo largo del tiempo. Además de la privatización, Ostrom presenta a la comunidad como el elemento central a la hora de proteger estos activos productivos. Así, la autogestión comunitaria se convierte en protagonista a la hora de proteger un recurso común, no la acción del Estado.

Son los individuos que conforman la comunidad, y no los burócratas y políticos del Estado, los que más interés tienen en cuidar y sostener la citada fuente de riqueza a lo largo del tiempo. Si la comunidad tiene la oportunidad de desarrollar instituciones propias, probablemente estas se vuelvan más eficientes y eficaces a la hora de gestionar el citado recurso.  Incluso si esta lo hace mal, es decir, si los individuos no son capaces a corto plazo de salvar el mismo, la descentralización que subyace en la lógica ostroniana favorecerá el flujo de información de una comunidad a otra, mejorando con ello la capacidad de aprendizaje del colectivo. Todo ello con ánimo de internalizar las buenas prácticas de aquellas comunidades que sí son capaces de resolver sus problemas. Este entorno de aprendizaje descentralizado y plural beneficiará al Estado en su conjunto, perjudicando —pierden el control— a la burocracia y a la oligarquía política que se encuentra en el «centro».

La defensa radical de un sistema descentralizado y responsable fiscalmente es otro de los rasgos de la Escuela de Bloomington (Cole, 2015). La obra de los Ostrom, al creer en la autogestión comunitaria, defiende la descentralización como proceso esencial de una sociedad de individuos libres y responsables. En ese sentido, y siempre con ánimo de mejorar a través de un proceso evolutivo —espontáneo—, el sistema debería ser policéntrico.

Dicho esto, ¿qué deberíamos entender por policentricidad? Básicamente, los Ostrom entienden que hay policentricidad cuando existen muchos centros de decisión, independientes unos de otros, pero interconectados. El propio Vicent Ostrom definía un orden policéntrico de la siguiente manera:

A policentric order is define as one where many elements are capable of making mutual adjustments for ordering relationships with one another within a general system of rules where each element acts with independence of other elements. Spontaneity, in the sense that individuals will be led to organize elements in a polycentric order, initiate self-reinforcing arrangements and alter basic rules, is explored as an attribute of a polycentric order. (1972, p. 2)

La policentricidad encaja perfectamente —y definitivamente influye— con lo defendido por autores panarquistas como Reiner Eichenberger y Bruno Frei cuando tratan la cuestión de las functional ovelapping competing jurisdictions (2006). Este tipo de instituciones solapadas benefician sin duda a los individuos. La comunidad, como expresión de un agregado de individuos, encuentra en estos arreglos institucionales un mecanismo competitivo, evolutivo y espontáneo —resultado de la acción humana pero no del diseño humano— que ayuda a filtrar las formas de asociación que son mejores para la vida en sociedad y a eliminar aquellas que por su ineficiencia perjudican a la misma.

La policentricidad es una idea genial que puede sin duda ayudarnos a mejorar la capacidad de nuestras instituciones. Es un mecanismo que contribuye a un mejor flujo de información, de producción de servicios y de transparencia a la hora de manejar los recursos.

Debemos reconocer que en la propia noción de policentridad subyacen ciertos elementos de constructivismo. Las instituciones policéntricas se pueden diseñar; pero un gran número de países poseen una concepción descentralizada del Estado. En un amplio número de naciones, el localismo forma parte de su identidad y de la arquitectura institucional informal. Muchas veces, las instituciones informales son policéntricas y no salen a la luz porque la arquitectura formal del Estado se lo impide manu militari. Cuando las instituciones informales van contra las instituciones formales estamos poniendo una primera barrera en el camino hacia el desarrollo (Pejovic, 1999). Dar valor a las instituciones mancomunadas en países con una elevada identidad local contribuiría a mejorar el control ciudadano sobre determinados recursos. Con ello, también generaríamos un aporte en favor de la transparencia y la calidad institucional.

La policentricidad es un canto a la corresponsabilidad en la gestión de recursos y a la cogobernanza. Esta noción entiende que los sistemas son complejos, adaptativos y que, en realidad, y a nivel local y comunitario, existen varias autoridades.

Aunque pueden surgir problemas a la hora de comprender lo presentado hasta ahora, la evidencia sostiene que vivimos en un mundo policéntrico. El desarrollo de la ciencia del que habla Michael Polanyi en gran parte de sus trabajos es obviamente policéntrico (Polanyi, 1988). También, la evolución del Common Law, a pesar de ser un instrumento del Estado. Y, por supuesto, también lo es el mundo de las Relaciones Internacionales, marcado por una anarquía imperante con un sinfín de autoridades en competición y unas instituciones tanto a nivel político como comercial en constante transformación.

A nivel estatal, las formas políticas que los Ostrom identifican con la policentricidad son dos: la confederación y la federación. Obviamente, existen muchos federalismos, pero con lo dicho líneas atrás se puede suponer con claridad qué federalismo se defiende desde este enfoque de investigación: uno basado en una radical descentralización de la provisión de servicios.

El federalismo de Bloomington imagina un país con gobiernos locales fuertes, cercanos, abiertos al ciudadano y en constante interacción —y conflicto— con niveles superiores de naturaleza regional o nacional. Además, y como no puede ser de otra forma, todo esto supondría la existencia de una geometría variable. ¿Qué entender por dicho concepto? En origen, los Estados tienden por naturaleza a la homogeneidad. Por el contrario, bajo esta nueva concepción de la gobernanza, estos deberían pivotar sobre la heterogeneidad resultado de acuerdos puntales que los gobiernos locales —o comunidades— puedan establecer entre sí o con niveles superiores de gobierno. Todo ello con el objetivo de resolver los diferentes problemas que aquejan sus entornos socio-políticos. Algunos gobiernos locales querrán la provisión de sanidad socializada y aumentarán los impuestos. Otros, por el contrario, buscarán la solución a dicho problema a través del mercado. Para resolver cuestiones como la seguridad, quizás todos estén embarcados en la misma nave y sean parte del mismo proyecto. La idea es aceptar que las unidades de gobierno más cercanas al ciudadano —las entidades locales— son responsables y al mismo tiempo dueñas de su futuro.

Como se puede suponer después de todo lo dicho hasta el momento, en la obra de Ostrom se observa una profunda desconfianza respecto a las decisiones que los políticos y burócratas estatales puedan llegar a tomar. Esto, porque existe un claro problema de acceso a la información y de conocimiento tácito que sí poseen las entidades de gobernanza local.

Ahora bien, como hemos indicado, la autogestión requiere de responsabilidad. Por tanto, y para que funcione, Elinor Ostrom en su clásico trabajo El Gobierno de los Comunes (2000) señala una serie de principios que sirven para soportar el orden institucional policéntrico:

2. Principio de exclusión
3. Principio de ajuste local
4. Principio de justicia
5. Principio de sanciones
6. Principio de rendición de cuentas
7. Principio de representación política
8. Principio de resolución de conflictos

Si la comunidad logra articular una arquitectura institucional con base en dichos principios, sin duda se lograrán medidas eficientes y eficaces que resuelvan no solo el problema de los bienes comunes, sino también un gran número de políticas públicas que afectan a la vida de los individuos. Pero lo más importante es, de tener éxito el arreglo institucional, que de forma espontánea surgirán los elementos centrales que toda sociedad abierta y libre necesita: la confianza interpersonal y la confianza institucional.

2. ¿Por qué la visión de Bloomington es útil para Centroamérica?

América Latina ha sido desde la independencia un continente marcado por el caudillismo, el autoritarismo y la centralización. Incluso aquellos países que se autodenominan federales como, por ejemplo, México o Argentina poseen elevados niveles de centralización política y administrativa. Lo anterior provoca que los gobiernos locales sean en la mayor parte del continente débiles e incapaces de hacer frente a los problemas que soportan los ciudadanos en su día a día.

Si la situación en América Latina es problemática, la cuestión en América Central en general y en Guatemala en particular merece incluso una reflexión más profunda. Todos los países que conforman la región centroamericana —incluyendo a Panamá y a República Dominicana— sufren también de un elevado grado de centralización y macrocefalia administrativa. A pesar de alguna reforma, el reto de la descentralización sigue pendiente, pues como hemos afirmado líneas atrás, los gobiernos locales son extremadamente débiles e incapaces. Esto, unido a una macrocefalia administrativa por parte del gobierno central, provoca que gran parte del territorio se encuentre, literalmente, sin capacidad para implementar y gestionar políticas públicas de calidad.

En Guatemala, la situación es definitivamente grave. La Constitución habla en su artículo 134 de descentralización y autonomía. La evidencia sugiere que no existe ni la una ni la otra. Y esto es así porque los gobiernos locales se encuentran sumergidos en una especie de «trampa presupuestaria». La ley, a través del Código Municipal y la Ley de Descentralización, da la oportunidad a los municipios para recabar sus propios impuestos, pero es un secreto a voces que lo anterior no se puede hacer sin recursos humanos y financieros. Por ello, el hecho de afirmar que la arquitectura legal habilita la autonomía es un recurso político para fortalecer al gobierno central. El artículo 257 remata el asunto señalando que «el Organismo Ejecutivo incluirá anualmente en el Presupuesto General de Ingresos Ordinarios del Estado, un diez por ciento para las municipalidades del país» (República de Guatemala, 1993, p. 45). Diez por ciento a repartir entre las trescientas cuarenta municipalidades que existen en el país y noventa por ciento para el Gobierno con sede en Ciudad de Guatemala.

En definitiva, y como hemos señalado, todo menos autogobierno, autonomía y descentralización. El debate no tendría sentido si las cosas fuesen bien; desafortunadamente, no es así. A día de hoy, América Latina, y Guatemala como parte de la región, sigue siendo un espacio marcado por el estancamiento económico. A excepción de Chile, los países que habitan esta parte del mundo han sido incapaces de generar clases medias fuertes. Además, se encuentran aislados de los mercados globales. América Latina no es pobre por culpa del neoliberalismo; se ha automarginado sistemáticamente del comercio global. Lo anterior se puede observar cuando analizamos los flujos de inversión extranjera directa que llegan a la región. Después de África, es la segunda zona del planeta con menor inversión extranjera directa —IED— a nivel mundial (Zarzalejos y Fernández Luiña, 2018, p. 27).

Si vamos a la legitimidad, las cifras suscriben también la existencia de un problema. En América Latina en general y en Guatemala en particular, la confianza en las instituciones no pasa por su mejor momento. Tanto el ejecutivo como el legislativo o el judicial disfrutan de bajos niveles de confianza ciudadana. La gráficas número 1, 2 y 3 presentan evidencia para el caso de Guatemala.

Gráfica 1. Niveles de confianza en el Gobierno de Guatemala (2015-2018)

Gráfica 2. Niveles de confianza en el Congreso de la República de Guatemala (2015-2018)

Gráfica 3. Niveles de confianza en el poder judicial de la República de Guatemala (2015-2018)

Sin embargo, cuando analizamos al gobierno local, la situación cambia dramáticamente. En uno de los últimos informes publicados por el Latin American Public Opinion Project —LAPOP—, Guatemala aparece «como el octavo país con mayor confianza en el gobierno local —del entrevistado—» (Azpuru, Rodríguez y Zechmeister, 2018, p. 110).

 Gráfica 4. Nivel de confianza en la institución local en América (2016/2017)

Gráfica 5. Nivel de confianza en la institución local en Guatemala (2004/2017)

Con estos datos, ¿por qué no probar otro modelo? ¿Por qué no apostar por la descentralización y el autogobierno comunitario como instrumento de desarrollo y de libertad? A día de hoy, y si hubiese intención de fortalecer la arquitectura institucional de los gobiernos locales, se podrían implementar políticas públicas y soluciones más cercanas a la ciudadanía. Estas disfrutarían de mejores instrumentos de información y podrían competir con objeto de seleccionar qué medidas conducen a la prosperidad y qué medidas deben ser desechadas. En caso de que su comunidad no le gustase, la descentralización ayudaría al individuo reduciendo sus costes de transacción para trasladarse a otra en la que imperen medidas más afines a sus preferencias (Hirschman, 1970).

Son muchos los ámbitos que podrían gestionarse a nivel comunitario, empezando por los bosques y pasando por el arbitraje jurídico y la protección y aprovechamiento de espacios naturales como los lagos que posee el país en distintos puntos de su geografía.

Conclusiones

Como se ha podido comprobar, la Escuela de Bloomington desarrolla en la segunda mitad de siglo XX un nuevo enfoque de investigación con ánimo de comprender las distintas formas que existen alrededor de la libre asociación entre seres humanos. Como señalan algunos especialistas, el objetivo principal de esta escuela de pensamiento es de hecho el desarrollo de una «ciencia de la asociación» (Tarko, 2017).  Solo por eso, la Escuela ya debería despertar el interés de todos aquellos interesados en la ética y la filosofía de la libertad.

Pero, además, las conclusiones a las que llega dicha escuela muestran la influencia de clásicos como Alexis de Tocqueville o intelectuales vinculados a la Escuela Austriaca de Economía como Friedrich von Hayek. También la de algunos de los padres del public choice como James Buchanan. Y esto, porque parece que los sistemas institucionales más eficientes y funcionales son aquellos que emanan de abajo hacia arriba a través de un proceso evolutivo a lo largo del tiempo. Por ello, el trabajo de la Escuela de Bloomington y concretamente de la pareja conformada por Vincent y Elinor Ostrom se caracteriza por su defensa del localismo como centro de toma de decisiones y, en definitiva, por su sospecha —razonable— acerca de la tecnocracia y del Estado central como diseñadores e implementadores de políticas públicas.

Otro elemento que deberíamos señalar es el comunitarismo que reside en la obra de los Ostrom. La Escuela de Bloomington entiende que el individuo forma parte de la comunidad y que esta, sin poseer derechos, tiene capacidad para elegir y decidir sobre su futuro. Pero debe quedar claro que el comunitarismo ostroniano ni es estatista, ni desea torturar al individuo haciéndole parte de una comunidad a la que no quiere pertenecer. Sencillamente, lo que se deduce del trabajo ostroniano es el esfuerzo por crear asociaciones —comunidades— con base en la libertad in extenso. Estas asociaciones serían capaces de resolver problemas vinculados a los recursos comunes gracias al diseño de instituciones eficientes resultado de un proceso de prueba y error a lo largo del tiempo. Como señala el Stockholm Resilience Center (2019), su trabajo desarrolla una ciencia de la sostenibilidad. En definitiva, un canto a la libertad de asociación y a la capacidad empresarial de los seres humanos para resolver problemas que afectan a su vida cotidiana.

Bibliografía

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[1] Para más información sobre el famoso Taller de los Ostrom, visite su página web: https://ostromworkshop.indiana.edu

[2] Debemos tener presente que, como señala Ricardo Moreno citando a la Academia sueca, Ronald Coase recibe el Premio Nobel en el año 1991 «por su contribución al esclarecimiento de la importancia de los costos de las transacciones y de los derechos económicos para la estructura institucional y el funcionamiento de la economía» (Moreno, 1991, párr. 1).

[3] En el caso de Douglass North, el Nobel se le otorga porque ha contribuido a renovar «la investigación en historia económica mediante la aplicación de la teoría y los métodos cuantitativos a los cambios económicos e institucionales» (Moreno, 1993, párr. 1).

[4] Hay que señalar que algunos autores, como el profesor de Loyola University Walter Block, consideran que la obra ostroniana no es en realidad una tercera vía. Para más información, consulte el artículo Tragedy of the Partnership: A Critique of Elinor Ostrom, publicado en American Journal of Economics and Sociology por Ivan Jankovic y Walter E. Block.