El 14 de enero del 2020, quedó instaurada la IX legislatura y no tomó mucho tiempo para que se estableciera una nueva configuración de fuerzas. El presente documento describe la composición del Congreso de la República de Guatemala desde una perspectiva de teoría racional y analiza los registros de votación del primer trimestre mediante el procedimiento W-NOMINATE (Armstrong II et al. 2014) para identificar similitudes y diferencias entre las preferencias expresadas por cada diputado. Observar la composición del Congreso y los patrones de votación de los diputados en su punto de partida ofrece claridad sobre cómo está distribuido el poder y permite generar expectativas sobre sus causas, efectos y evolución. Por el momento, se observa una legislatura dividida y dominada por una alianza en torno a los bloques que conforman la junta directiva con capacidad de formar mayoría simple fácilmente.

Una primera peculiaridad en la integración del Congreso es la asimetría en la cantidad de representantes por circunscripción. El artículo 157 de la Constitución Política de la República equipara a los distritos electorales con la división administrativa en departamentos, requiriendo que el número de diputados corresponda a su población. Sin embargo, desde el 2016, el artículo 205 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos —Decreto 1-85— define la cantidad exacta de diputados por distrito independientemente de su población. Dado que el peso de cada circunscripción en la toma de decisiones varía grandemente, aunado a que algunos distritos tienen más diputados por habitante que otros, es sorprendente que no exista suficiente presión para corregir estas asimetrías de origen.

Según la magnitud de su distrito —Figura 1—, es posible clasificar a los diputados en tres tipos: 49 que provienen de circunscripciones con 5 o menos representantes; 60 que provienen de circunscripciones con entre 6 y 11 representantes; y 51 que provienen de circunscripciones con más de 12 representantes. Se ha mostrado que en los distritos pequeños una mayor cantidad de personas votó por candidatos que no fueron electos; en distritos grandes se hace más difícil responsabilizar a los representantes electos por el efecto de sus decisiones (Brolo 2013). Es decir, según su tamaño, los distritos hacen un compromiso entre la legitimidad y la eficiencia de su representación.

Adicionalmente, en la medida en que los legisladores están motivados a reelegirse, se espera que su comportamiento sea distinto en circunscripciones de menor tamaño. Siguiendo el argumento de Bueno de Mesquita (2013), en los distritos pequeños, los diputados tienen un electorado relativamente reducido —una cantidad menor de votantes necesarios para reelegirse— lo que genera incentivos para ganar votos mediante la repartición de bienes privados. Al hacerlo de esa manera, los diputados controlan qué votantes se benefician de sus inversiones en lugar de buscar ganar un respaldo amplio. Además, estos diputados tienen mayor control sobre la toma de decisiones porque tienen menor competencia en el interior de su distrito y porque pueden reemplazar fácilmente a integrantes en su red de distribución de bienes privados, ya que hay más votantes que desean ser incluidos y menos alternativas para los votantes inconformes. Sería valioso confirmar si se observa una diferenciación de este tipo en el comportamiento de los legisladores.

Figura 1. Cantidad de diputados por distrito

Como resultado de las elecciones del 2019, un total de 19 partidos políticos obtuvieron representación en el Congreso. La Figura 2 muestra la proporción de escaños por bloque, la cual se puede utilizar para medir el poder inicial de cada uno. En particular, se calculó el índice de poder de Shapley y Rubick (1954) para los casos de mayoría simple y de mayoría calificada. Dicho índice estima la probabilidad con la que un bloque agregaría el voto que determinaría si una decisión es aprobada, asumiendo que los bloques son disciplinados y votan orden aleatorio.

La medición de poder propuesta por Shapley y Rubick ofrece una valoración inicial de las ventajas y desventajas que tiene cada bloque. Por ejemplo, en la IX legislatura es muy poco probable que aquellos bloques con menos del 3% de los escaños —WINAQ, VICTORIA, URNG-MAIZ, UNIONISTA, PC, PAN, PODEMOS o MLP— tengan un rol decisivo. La probabilidad de completar la mayoría es mayor para el grupo de bloques que tienen entre el 4% y el 6% de los escaños —VALOR, FCN, BIEN, VIVA, TODOS, SEMILLA, PHG o CREO—. Por otro lado, es menos probable que una decisión se tome sin la participación de los bloques mayoritarios: UNE y VAMOS.

En el caso de la UNE, que contaba con un índice de poder mayor a su proporción de escaños, la ventaja inicial estaba condicionada por mantener la unidad. Adicionalmente, en Guatemala, la Junta de Jefes de Bloques es un órgano del Congreso donde todos los bloques tienen el mismo peso. Su función es actuar como filtro para los temas que aborda el pleno. En ese sentido, tiene la capacidad de limitar el poder que bloques numerosos como la UNE pudieran tener a la hora de definir la agenda política.

Figura 2. Índice de poder a priori por bloque legislativo

La experiencia es otro recurso para ejercer poder en el Organismo Legislativo, tanto de forma virtuosa como perversa. La Figura 3 muestra la pérdida considerable de experiencia que se dio en la IX Legislatura: solamente 56 de los 160 diputados —35%— han sido electos más de una vez. Un riesgo de la falta de experiencia es que hace a los diputados susceptibles de cometer errores y de desaprovechar momentos de oportunidad por desconocimiento.

Un riesgo adicional es la incertidumbre en la relación entre los diputados y la sociedad. Como indica Samuels (2006) para el caso de los financistas, es menos riesgoso invertir en representantes que tienen la reputación de cumplir su palabra durante mucho tiempo. Con respecto a esos diputados de larga duración se tiene información previa sobre sus motivaciones, capacidades y retorno por el costo inicial de entablar una relación. Este principio aplica no solo para hacer aportes económicos a la campaña de un legislador, sino para todos los actores que desean entablar una relación con sus representantes. Como explica Muthoo (1999), la asimetría de información favorece a los diputados nuevos en sus negociaciones, ya que toma tiempo saber si lo que dicen corresponde con sus acciones.

Figura 3. Cantidad de diputados según periodos electos —consecutivamente o no—

En el Cuadro 1 se listan los diputados más longevos que no fueron reelectos en 2019. La salida de algunos de ellos se debió a factores exógenos, como el caso de Arístides Crespo que fue procesado penalmente (Prensa Libre 2018). En todo caso, estos diputados dejan vacíos de poder en sus respectivos ámbitos de acción que muy probablemente son difíciles de llenar, si es que son llenados, y pueden requerir a más de un diputado. Un ejemplo de ello es el papel de fiscalización del gasto público ejercido por Nineth Montenegro, el liderazgo en temas de seguridad y justicia de Oliverio García o los vínculos territoriales de Haroldo Quej en Alta Verapaz e Iván Arévalo en Totonicapán.

Cuadro 1: diputados con más de cuatro periodos que no fueron reelectos en 2019

Nombre	Distrito	Electo por	Periodos
Crespo Villegas, Arístides Baldomero	Escuintla	PP	8
Arévalo Barrios, Oswaldo Iván	Totonicapán	PP	7
García Rodas, Oliverio	Listado Nacional	PP	7
Montenegro Cottom, Nineth Varenca	Listado Nacional	EG	6
Quej Chen, Haroldo Eric	Alta Verapaz	UNE	6
Camey Curup, Leonardo	Guatemala	LIDER	4
Celis Navas, Sergio Leonel	El Progreso	LIDER	4
Samayoa Barrios, Nery Orlando	Quetzaltenango	LIDER	4
Kestler Velásquez, Roberto	Sacatepéquez	TODOS	4
Castañón Fuentes, Rodolfo Moisés	San Marcos	UNE	4
López Villatoro, Julio César	Huehuetenango	UNE	4
López Girón, Carlos Enrique	Quiché	UNE	4
Fajardo Morales, César Emilio	Listado Nacional	UNE	4

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Tribunal Supremo Electoral.

El Cuadro 2 lista los diputados más longevos que sí fueron reelectos en 2019. A diferencia de la legislatura anterior, donde cinco diputados contaban con 6 periodos o más, la IX legislatura únicamente cuenta con dos: Mario Taracena y Carlos Nájera. Se esperaría que los conocimientos, redes y otros recursos que ya están a disposición de los diputados más longevos les brinde ventajas iniciales sobre sus contrapartes tanto dentro de cada bloque como en la Junta Directiva, Junta de Jefes de Bloques, Comisiones Legislativas y otros espacios de toma de decisiones.

Cuadro 2. Diputados con más de cuatro periodos que fueron reelectos en 2019

Nombre	Distrito	Electo por	Periodos
Taracena Díaz-Sol, Mario	Lista Nacional	UNE	8
Nájera Sagastume, Carlos Santiago	Jutiapa	UNE	6
Contreras Colindres, Luis Alberto	San Marcos	CREO	5
Heredia Castro, Gabriel	Chiquimula	UNE	5
Martínez Herrera, Joel Rubén	Huehuetenango	FCN.NACIÓN	5
Cal Lem, Felipe Jesús	Alta Verapaz	UNE	4
Castillo Martínez, José Inés	Santa Rosa	UNE	4
De León Maldonado, José Alejandro	Chimaltenango	PODEMOS	4
Mérida Herrera, Rudio Lecsan	Lista Nacional	PHG	4
Ramírez Retana, Thelma Elizabeth	Izabal	UNE	4

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Tribunal Supremo Electoral.

Si bien las circunscripciones que cada bloque representa, la cantidad de diputados que les integra y su experiencia pueden brindar ventajas antes del inicio de la legislatura, este poder potencial inevitablemente es modificado una vez se pone en marcha la legislatura debido a la conformación de alianzas. La explicación de Sánchez-Cuenca (2009) del modelo propuesto en 1999 por Kathleen Bawn muestra cómo las ideologías políticas pueden surgir ante la necesidad de formar alianzas mayoritarias mediante el intercambio de votos, donde un bloque ofrece apoyo a otro en temas a los que es indiferente a cambio de recibir apoyo en temas que le importan. De esa manera, los bloques que integran la alianza pueden coordinarse para colaborar y excluir sistemáticamente temas que no le importan a ninguno. Dichas «ideologías» no necesariamente deben tener un fundamento programático coherente, simplemente deben ofrecer suficiente claridad como para delimitar los ámbitos de colaboración.

La primera expresión de alianzas en el organismo legislativo sucede al momento de elegir la Junta Directiva. El Cuadro 3 muestra los diputados que integran la Junta Directiva del Congreso en 2020. Llama la atención que cada uno de los 9 integrantes pertenece a un bloque distinto, lo cual es reflejo del alto nivel de fragmentación del sistema de partidos. Esta alianza seguramente requiere de un esfuerzo considerable en su integración; ya que, para operar, un alto número de actores debe coincidir o ser indiferente a las decisiones que se toman, y su margen de acción debe limitarse para evitar situaciones en las que integrantes de la alianza deban ir directamente en contra de los temas que priorizan.

Por otro lado, es notorio que se incluye a un integrante del bloque de oposición, Carlos Nájera de la UNE, como quinto secretario. Se podría asumir que el diputado Nájera aporta a la alianza el voto de diputados disidentes que, de forma conservadora, podrían significar un cuarto del total: 13. De ser así, y asumiendo el apoyo disciplinado de cada bloque, la alianza representada en la Junta Directiva suma 82 votos. Esto le daría poder suficiente para ser dictador en decisiones que requieren mayoría simple, pero no en aquellas que requieren mayoría calificada.

Esta alianza tiene incentivos para mantenerse unida. Si se intenta remplazar un bloque en la alianza, se alteraría el punto de equilibrio interno. Esto implica que habría un conjunto aún más reducido de temas tolerables para todos los integrantes de la alianza, si es que quedara alguno, creando potencialmente impases o haciendo imposible formar una mayoría. Para evitar reducir su capacidad de lograr objetivos, cada integrante de la alianza buscaría evitar ir en contra de los temas priorizados por los demás y así preservar apoyo en algunos temas propios. Muy probablemente, cada integrante de la alianza ha hecho saber a los demás cuáles son sus temas priorizados —«ideología»— para, al menos, evitar que sean transgredidos. Esto se hace posible sabiendo que hay temas que los demás no están dispuestos a impulsar y en los cuales el único acuerdo posible es preservar el statu quo. Es decir, cada bloque que integra la alianza sabe que debe aceptar las pocas decisiones posibles o resignarse a quedarse sin nada e incluso ser atacado.

Cuadro 3. Integrantes de la Junta Directiva del Congreso de la República en 2020

Nombre	Distrito	Electo por	Puesto	Tamaño bloque
Rodríguez Reyes, Allan Estuardo	Sololá	VAMOS	presidente	17
Hernández Herrera, Sofía Jeanetth	Huehuetenango	UCN	1er vicepresidente	12
Rosales Marroquín, Luis Alfonso	Lista Nacional	VALOR	2do vicepresidente	9
Castillo Alvarado, Armando Damián	Lista Nacional	VIVA	3er vicepresidente	7
Alejos Lorenzana, Felipe	Lista Nacional	TODOS	1er secretario	7
Pereira Delgado, Rudy Berner	Alta Verapaz	FCN.NACIÓN	2do secretario	8
Rivero Mérida, Douglas	San Marcos	PHG	3er secretario	6
Morán Mejía, Hernán	Escuintla	PC	4to secretario	3
Nájera Sagastume, Carlos Santiago	Jutiapa	UNE	5to secretario	13*

* Se asume una facción equivalente a un cuarto del bloque original compuesto por 52 diputados.

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Congreso de la República de Guatemala.

Durante los primeros tres meses de la legislatura, desde la toma de posesión el 14 de enero hasta el 2 de abril, se han registrado un total de 376 eventos de votación —Figura 5—. De estos, el 46% obtuvo mayoría calificada, más de 107 votos, y el 25% obtuvo entre 80 y 107 votos, mayoría simple. Al observar la distribución de eventos de votación según la cantidad de votos a favor, se hace evidente que las decisiones eran aprobadas con suficiente margen o recibían poco apoyo, pero era raro que una decisión fuera ambigua.

Figura 5. Cantidad de eventos de votación según cantidad de votos emitidos a favor

En la Figura 6, esta distribución de votos a favor se desagrega para cada diputado agrupado por bloque. Esta permite apreciar que, además de tener el poder de formar mayorías, la alianza conformada por bloques en la Junta Directiva también tiene el poder de definir la agenda. Consistentemente, los bloques miembros de la alianza votan a favor con mayor frecuencia que el promedio, lo que implica que si un tema llega a ser votado en el pleno es porque se quería aprobar.

Adicionalmente, a partir de las Figuras 6 y 7 se permite identificar el grado de disciplina de cada bloque. En general, los bloques que forman la alianza de la Junta Directiva son bastante disciplinados. En estos bloques, cada integrante cuenta con una cantidad similar de votos a favor; ejemplo de ello son VAMOS, VIVA y FCN. Además, los diputados de estos bloques se ausentan con menos frecuencia. Por otro lado, se distinguen bloques como WINAQ y SEMILLA, que son disciplinados, pero no forman parte de la alianza. También podemos observar que en algunos bloques hay divisiones internas visibles como ocurre en PAN, VICTORIA y UNE.

Figura 6. Cantidad de veces que cada diputado votó a favor agrupados por bloque

Figura 7. Cantidad de veces que cada diputado se ausentó agrupados por bloque

Utilizando W-NOMINATE, desarrollado por Armstrong II et al. (2014), es posible analizar los patrones en las votaciones de los diputados para identificar similitudes y diferencias entre ellos. Dicho procedimiento analiza la matriz de votaciones para identificar dimensiones subyacentes y así agrupar a los diputados según valores en la escala de cada dimensión. El fundamento teórico de esta técnica radica en considerar que cada voto, a favor, en contra o ausente, es una expresión de las preferencias del diputado. Las preferencias ideales de cada diputado se pueden representar como un punto en una escala —la dimensión subyacente— donde se vota a favor con más frecuencia por opciones cercanas al punto ideal que las lejanas. A partir de los patrones de votación, se pueden estimar los puntos ideales de cada diputado para compararlos.

W-NOMINATE es un procedimiento inductivo y no hace supuestos sobre el significado de cada dimensión. Este significado se debe interpretar posteriormente, analizando el contenido de las preferencias de los diputados con puntos ideales similares. Lo que sí es posible determinar es la cantidad de dimensiones subyacentes que son necesarias para explicar la mayor cantidad de variación en las preferencias de los diputados. En este caso, como se muestra en la Figura 8, dos dimensiones son suficientes, ya que la diferencia en el  «eigenvalue» —valor propio— entre la segunda y tercera dimensión es considerablemente menor a la diferencia entre la primera y la segunda dimensión.

Figura 8. Gráfico de sedimentación para determinar dimensiones espaciales a interpretar

En la Figura 9 se muestra la estimación de los puntos ideales para cada diputado, donde diputados con preferencias similares están cerca. En este  «mapa» se pueden identificar tres tipos de diputados según sus preferencias. El primero —a la izquierda— está conformado por los diputados que integran los bloques de la alianza de la Junta Directiva. En contraposición a estos, hay dos tipos de diputados: 1) los de abajo a la derecha pertenecientes al bloque UNE y 2) los de arriba a la derecha pertenecientes a bloques pequeños como WINAQ, SEMILLA, BIEN y URNG, entre otros. De estos últimos, los integrantes del bloque CREO muestran preferencias relativamente dispersas e intermedias entre los distintos grupos.

Figura 9. Puntos ideales de cada diputado estimados mediante el procedimiento W-NOMINATE a partir de votos emitidos entre el 14 de enero y el 2 de abril del 2020

Para validar la representación de los puntos ideales e interpretar el significado de las dimensiones subyacentes en la Figura 9, es necesario analizar el contenido de votaciones específicas. La Figura 10 muestra el tipo de voto de cada diputado en la elección de Junta Directiva. Esta permite concluir que la dimensión horizontal distingue entre el grado de preferencia hacia el oficialismo o a la oposición.

Figura 10. Tipo de voto de cada diputado según sus puntos ideales en la elección de Junta Directiva

La Figura 11 muestra el tipo de voto de cada diputado en la distribución de presidencias de comisión. Esta confirma que la dimensión horizontal mide el grado con el que los diputados tienden a preferir el oficialismo. Además, muestra que la dimensión vertical mide diferencias entre diputados de oposición, donde algunos prefieren oponerse más fuertemente que otros. Finalmente, la Figura 12 muestra el tipo de voto de cada diputado en la aprobación de la ley de las ONG. Este, nuevamente, confirma la interpretación de la dimensión horizontal y muestra de forma más acentuada diferencias entre los diputados de oposición.

Con esta interpretación, al observar nuevamente con detenimiento el mapa en la Figura 9, se distinguen diferencias en las preferencias de diputados favorables al oficialismo. Hay ejemplos que contrastan más que otros, por ejemplo, contrastan las preferencias de diputados en la parte inferior izquierda, como Alejos —TODOS— y Nájera —UNE—, con la de diputados en la parte superior izquierda, como Mérida —PHG— y Morán —PC—, con Rodríguez —VAMOS— y Rosales —VALOR— en medio. Esto anticiparía que en un momento de ruptura un bloque como TODOS sería más susceptible de separarse de la coalición, lo que movería el equilibrio en preferencias de sus integrantes arriba a la derecha del mapa, alejándose de VALOR y acercándose a CREO, BIEN y disidentes de la UNE.

Figura 11. Tipo de voto de cada diputado según sus puntos ideales en distribución de presidencias de comisión

Figura 12: Tipo de voto de cada diputado según sus  puntos ideales en voto de redacción final de iniciativa 5257 —ley de las ONG—

El presente análisis tiene la limitación de no incluir referencias a legislaturas anteriores. Sin embargo, ofrece una descripción de la distribución del poder inicial de los bloques y analiza los patrones de votación durante el primer trimestre de la legislatura para evidenciar afinidades entre los legisladores. Se muestra que el Congreso guatemalteco es heterogéneo. Los diputados tienen distintos incentivos para distribuir bienes privados según el tamaño de sus circunscripciones; los bloques parlamentarios tienen distintas ventajas iniciales según la cantidad de sus integrantes; y la salida de diputados longevos dejó vacíos importantes.

Se mostró también que, una vez iniciada la legislatura, la integración de la Junta Directiva requirió la conformación de una alianza que ha tenido la capacidad de sostenerse y tiene incentivos para mantenerse unida. Entre estos incentivos está el interés de continuar dictando decisiones que requieran mayoría simple, requiriendo de hacer concesiones con una facción de la oposición cuando se necesite mayoría calificada. A partir de la estimación de los puntos ideales en las preferencias de los legisladores, se tiene más claridad acerca de cómo se conforman los distintos grupos de diputados afines o antagónicos. Si bien el futuro del Congreso siempre será incierto, el análisis de este punto de partida permitirá contrastar en retrospectiva qué tan sorprendidos debemos estar o si su evolución no fue tan drástica y caótica.

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