Repensando nuestras instituciones: Elinor Ostrom y la teoría de la elección pública ante los nuevos retos globales

La pandemia del coronavirus ha puesto en evidencia las grandes carencias de nuestra arquitectura institucional. El virus ha hecho tambalear nuestras sociedades, economías y formas de vida a una escala nunca vista cuestionando la capacidad de nuestras instituciones de responder de manera rápida y eficaz a los problemas para los cuales fueron diseñadas.

La pandemia es, además, solo uno de los múltiples retos globales a los que nos enfrentamos. El cambio climático pone en jaque los ecosistemas naturales, la salud humana y el desarrollo económico. La resistencia bacteriana, un fenómeno expandido en buena medida por la prescripción y el uso inadecuados de antibióticos, podría causar 2,4 millones de muertes en los países de la OCDE hasta 2050 y costar 3.500 millones de dólares anuales a sus economías.

Entre las funciones básicas del Estado, así como de las organizaciones multilaterales como la Organización Mundial de la Salud (OMS), se encuentran, supuestamente, la resolución de problemas de acción colectiva como los tres mencionados (la pandemia, el cambio climático y la resistencia a antibióticos) y la minimización de sus externalidades negativas, efectos acumulativos y persistentes de pequeñas acciones de muchos agentes sobre la propiedad de otros. Sin embargo, el sistema institucional desarrollado para proporcionar respuestas a tales problemas ha fallado estrepitosamente.

El sistema institucional desarrollado para proporcionar respuestas a tales problemas ha fallado estrepitosamente.

Pero, incluso si aceptamos que la reforma institucional es la clave para prevenir futuros riesgos, salvaguardar nuestro bienestar y promover el progreso, ¿qué nuevas instituciones deben crearse y de qué manera necesitamos reformar las heredadas del siglo XX? 

Es aquí donde la teoría de la elección pública y las enseñanzas de la Escuela de Bloomington ofrecen lecciones valiosas. En primer lugar, el análisis del contexto político y sus restricciones (actores afectados, intereses, expectativas, obstáculos, etc.) facilita la identificación de posibilidades de reforma y permite la construcción de alianzas capaces de vencer las resistencias al cambio. Obviar o subestimar dichas restricciones a menudo conduce a la parálisis o a la ineficiencia de las políticas públicas.

En esta misma dirección, Eggertsson advierte de los riesgos de promulgar “trasplantes institucionales” de unos Estados a otros. El encaje disfuncional de ciertas instituciones formales sobre normas informales preexistentes (cultura, religión, costumbres y prácticas sociales) puede conducir al fracaso económico.

Por otro lado, el trabajo de los Ostrom y de la Escuela de Bloomington estudia cómo articular soluciones compartidas a problemas de interacción social. Entre estos problemas institucionales destaca la denominada “tragedia de los comunes”: recursos agotables y fugitivos que son difícilmente separables en unidades discretas o tienen límites extensos que hacen muy difícil el control de acceso y exclusión, produciendo externalidades negativas.

Una potencial respuesta a tragedias de los comunes consiste en la definición de derechos de propiedad, que pueden ser privados, públicos o emerger de mecanismos de control de la comunidad social relacionada con los comunes. En esta línea, Elinor Ostrom supera la visión tradicional que asume la existencia de ciudadanos indefensos e incapaces de autogestionarse y ofrece fórmulas híbridas de gobernanza más allá de la dicotomía Estado-mercado.

Las reglas diseñadas por las comunidades directamente afectadas tenderán a tener en cuenta las singularidades de cada contexto, por lo que Ostrom perfila un enfoque multinivel. Frente a la apuesta por la racionalización administrativa, el trabajo de Ostrom demuestra que la interacción y la superposición de agentes en sistemas policéntricos multiplica las oportunidades para la adaptación y el aprendizaje en un mundo sujeto al cambio y a la incertidumbre.

Frente a la apuesta por la racionalización administrativa, el trabajo de Ostrom demuestra que la interacción y la superposición de agentes en sistemas policéntricos multiplica las oportunidades para la adaptación y el aprendizaje en un mundo sujeto al cambio y a la incertidumbre.

En este sentido, gracias a que los diferentes países están probando distintos enfoques ante el COVID-19, podemos evaluar si las medidas más o menos restrictivas ofrecen la mejor respuesta. Pero este tipo de proceso de descubrimiento competitivo debería funcionar también dentro de los mismos países, donde debería descentralizarse la toma de decisiones a escala regional o local para involucrar también al ecosistema científico, al sector empresarial, a los think tanks y a las organizaciones sin ánimo de lucro. 

A raíz de la lentitud y la inoperancia de los intentos de lograr una solución global al cambio climático o a la pandemia, es importante empezar a reconocer el potencial de estas soluciones multinivel a la hora de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero o la propagación del virus. Elinor Ostrom critica “la trampa intelectual (…) de los académicos que suponen que son observadores omniscientes, capaces de comprender lo esencial del funcionamiento de sistemas complejos y dinámicos”. En la misma línea está la “fatal arrogancia” del planificador de la que hablaba Hayek.

En resumen, es fácil reducir la experiencia de esta pandemia a un análisis sobre la toma de decisiones de alto nivel, las interacciones en el escenario internacional y la expansión del poder estatal. Pero hacerlo supone perderse la otra mitad de la historia, la historia de la información dispersa, de las comunidades locales y de las soluciones policéntricas.