La ilusión del pozo sin fondo: la deuda pública como método de financiamiento favorito entre políticos

La economía es el estudio de la escasez: la escasez dicta la necesidad de economizar los recursos en función de nuestros deseos y da lugar a los precios de mercado. Sin embargo, de vez en cuando, los políticos creen que la escasez ha sido mágicamente eliminada.

Esta creencia se ve reflejada en las posturas ante la deuda pública. Tal engaño se debe a la aparente profundidad del mercado de capital global: no solo podemos acceder al ahorro dentro de Guatemala, sino también al ahorro mundial. El éxito del capitalismo es el desgraciado responsable de la ilusión “del pozo sin fondo” en cuanto a la deuda pública.

A pesar de sus diferencias, los políticos están de acuerdo en una cosa: endeudarse con dinero ajeno

Hace menos de dos años, el vicepresidente del Banguat declaró eufóricamente en Bloomberg que “Guatemala es la Alemania de Centroamérica”, al menos en cuanto a la deuda pública. Tanto Sandra Torres como Alejandro Giammattei declararon luego en el mismo medio que veían “suficiente margen para aumentar el déficit fiscal”.

Y cuando llegó la pandemia, llegó la excusa perfecta para abusar del endeudamiento a una escala sin precedentes.

El endeudamiento público tiene algo casi “mágico”, como si se aprovechara un pozo sin fondo.

No debe sorprendernos que la deuda es el método de financiamiento más popular entre los políticos al mando. En el corto plazo, las consecuencias de la deuda parece que no existieran. Vivir fuera de nuestras posibilidades tiene algo sumamente adictivo. Al fin y al cabo, no hace falta imponer más impuestos: la deuda (igual que el financiamiento del banco central) permite gastar más en el corto plazo sin costos aparentes. El endeudamiento público tiene algo casi “mágico”, como si se aprovechara un pozo sin fondo.

Pero, como dice la famosa frase de Milton Friedman, “no hay tal cosa como un almuerzo gratuito”.

Lo que realmente pasa es que el endeudamiento crea un desfase temporal: trae beneficios hacia el presente a costa del futuro.

Lo que se ve y lo que no se ve: las consecuencias no visibles de la deuda pública

Asimismo, al acudir a la deuda pública, los políticos causan las siguientes consecuencias poco discutidas:

1. menos créditos hacia el sector privado (si no son al consumo, son a las empresas)
2. mayor tasa de interés para empresas y consumidores que en ausencia del endeudamiento público
3. menor crecimiento económico

Esto es lo que los economistas han denominado el “efecto crowding out” (efecto expulsión en español).

El efecto expulsión en cifras

La deuda pública de Guatemala excederá los 150,000 millones de quetzales en el 2020, y esta cifra no incluye otros +-80,000 millones de deuda “oculta” en manos del IGSS y el Banguat. Además, el panorama para el 2021 no parece mucho mejor: el presupuesto 2021 implica, otra vez, un déficit fiscal por encima del crecimiento económico.

Ahora bien, la banca guatemalteca dispone de 290,000 millones de quetzales en depósitos. De la deuda pública, estimo que unos 100,000 millones están en los libros de los bancos. Es decir, gran parte de la deuda interna (deuda pública en manos guatemaltecas), unos 105,000 millones, está en manos de los bancos. Esto nos deja con unos 45,000 millones en deuda externa (en manos extranjeras).

Hace apenas 4 años, la deuda en manos de la banca era aproximadamente la mitad (unos 80,000 millones de deuda pública). Es decir, la deuda pública se ha casi duplicado y la deuda pública en los libros de los bancos también. Esto a pesar de que los activos totales de la banca solo aumentaron un 33%. Está clarísimo que la deuda pública crece más rápido que el ahorro y que, por falta de emisiones internacionales (o apetito internacional), esta deuda está siendo absorbida por el ahorro doméstico de los guatemaltecos.

Está clarísimo que la deuda pública crece más rápido que el ahorro y que, por falta de emisiones internacionales (o apetito internacional), esta deuda está siendo absorbida por el ahorro doméstico de los guatemaltecos.

Es decir, la mitad de los ahorros bancarios se dedica a la deuda pública y los Q50,000 millones en déficit fiscal del 2020 en gran parte reducen la inversión privada por el mismo monto. La deuda pública expulsa la inversión privada, ocupando una mayor parte de los ahorros guatemaltecos. Por lo tanto, debemos prepararnos para menores niveles de inversión privada y menor crecimiento económico. ¿Y quién se lleva la culpa del fracaso económico causado por el endeudamiento público? Como siempre, el mercado.

Cuando se pone en duda la capacidad de pago del Estado…

El crecimiento económico es importante, porque determina en parte la capacidad de pago de la deuda por parte del Estado. Si el crecimiento económico es alto, la recaudación aumentará sustancialmente cada año. Si el crecimiento económico es bajo, la recaudación aumentará muy poco o incluso bajará.

Una pregunta que siempre se hace es: ¿en qué punto se vuelve “insostenible” una deuda pública? ¿En qué punto hay tanta deuda que empieza a afectar innegablemente a la economía de un país y, por tanto, comienzan a surgir dudas sobre su capacidad de pago? ¿En qué punto se vuelve probable el default soberano?

En el 2009, Carmen Reinhart y Kenneth Rogoff proponían una respuesta ante esta pregunta en el libro This Time Is Different. Sus conclusiones son las siguientes:

• a partir del 90% de deuda pública sobre el PIB, se pone en riesgo la sostenibilidad de la deuda (default probable)
• para países en desarrollo, a partir del 60% de deuda pública externa sobre el PIB, se ve afectado el crecimiento económico (2 puntos porcentuales menos en crecimiento)
• alta deuda pública va de la mano con alta inflación en países en desarrollo

Con la deuda pública en manos del IGSS y del Banguat, al final del 2020 vamos a llegar a aproximadamente el 50% de la deuda pública sobre el PIB, como bien explica mi colega Daniel Fernández en UFM Market Trends. Pero eso no es todo, Guatemala es un país con un sector informal muy extenso. Como consecuencia, propongo el siguiente ajuste: según el Banguat, el 22% del PIB es generado en el mercado informal del país. El mercado informal no forma parte de la base tributaria y, por tanto, no se debe contar al momento de considerar la capacidad del pago del Estado (en efecto, el mercado informal es donde el Estado no llega).

Esto implica que el 78% del PIB es generado en el mercado formal: si dividimos 1 por 0.78, podríamos llegar a un factor de 1.28 para corregir la ratio deuda pública sobre el PIB. Es decir, el 50% de la deuda pública total en realidad equivale al 64% si ajustamos el PIB por el sector informal. Y eso no contempla el déficit fiscal del 5% que se pretende tener en el 2021, lo cual aumentaría la deuda pública a un poco menos de 69% del PIB, dependiendo del crecimiento económico en el 2021.

En fin, la trayectoria es peligrosa: aunque la deuda pública reducirá el crecimiento económico, probablemente no lleve a una situación en la que los tenientes de la deuda pierdan fe en la capacidad de pago del Estado de Guatemala en el corto plazo. Pero, al acercarnos al 60% de deuda en deuda externa o 90% de deuda pública sobre el PIB, incluso el peor escenario podría volverse una posibilidad realista.

Los límites legales y constitucionales al endeudamiento público

En este sentido, ha sido un gran logro haber limitado el financiamiento por deuda pública y a través del Banco Central con resguardos legales y constitucionales. Por ejemplo, la Constitución de Guatemala no permite el financiamiento del Banguat al Estado (aunque bajo el pretexto de la pandemia se hizo justamente eso). Otro ejemplo es el Artículo 61 de la Ley Orgánica del Presupuesto: “No se podrán realizar operaciones de crédito público para financiar gastos corrientes u operativos”.

La pandemia ha sido suficiente excusa para deshacerse de los límites legales e institucionales.

Sin embargo, cuando los resguardos legales y constitucionales no van acompañados por una sensación de urgencia por parte de un público general exigente, nada le impide a los políticos al mando ignorar estos límites. En el caso actual, la pandemia ha sido suficiente excusa para deshacerse de los límites legales e institucionales.

Como advertí antes, debemos prestar particular atención a Friedrich Hayek, que dijo que “las ‘emergencias’ han sido siempre el pretexto bajo el cual las garantías de la libertad individual se han erosionado”. Pero me equivoqué: no es solo la censura a lo que debemos temer; debemos temer aún más a la deuda pública.