Effrenata Patria: ¿favorece el sistema político-constitucional guatemalteco a la gobernabilidad? 

A la hora de elaborar el marco de un sistema político-constitucional, idealmente, este debería tener un fin último. Para el liberalismo, el objetivo último del proyecto político constitucional podría ser establecer claramente las limitaciones al poder del Gobierno. Mientras tanto, para la democracia social, el objetivo consistiría en que el sistema reivindique y desarrolle una serie de derechos sociales. Independientemente del marco, hay un aspecto que parece ser crucial para el desarrollo exitoso de estas visiones y proyectos: la gobernabilidad. Esta se define siguiendo la línea de Sartori como «suministrar a los gobernantes demócratas capacidades efectivas de gobierno y la prevención de la parálisis, en la superación de un gobierno encadenado». 

La ausencia de estos componentes, la capacidad de gobernar y la prevención de la parálisis, compromete a la estabilidad y la viabilidad de cualquier proyecto constitucional. Ahora bien, nos centraremos concretamente en 3 aspectos del mencionado marco: el sistema de gobierno, el sistema electoral y la organización del servicio civil. El primero nos indica el alcance y la naturaleza de las prerrogativas gubernamentales. Aunado a eso, el sistema electoral condiciona el tablero de juego. Por último, la estructura de la burocracia afecta a la capacidad efectiva de ejecución de políticas públicas. 

El sistema de gobierno

Según el artículo 184 de la Constitución, «El presidente y vicepresidente de la República, serán electos por el pueblo para un período improrrogable de cuatro años mediante sufragio universal y secreto». Esta es una característica de una república presidencialista. Además, dicho sistema otorga las atribuciones de jefe de Estado y jefe de Gobierno a un mismo cargo, la presidencia.

En un principio podría parecer que el Ejecutivo es fuerte. No tiene por qué dividirse competencias con un primer ministro. «América Latina mantiene una división de poderes fundamentalmente tripartita, ladeada hacia el Poder Ejecutivo». Sin embargo, la percepción es engañosa. La mezcolanza, coyuntural e incoherente, entre expectativas liberales y conservadoras le impuso al Ejecutivo una serie de candados y controles que limitan su accionar. Entre ellos se encuentran la interpelación parlamentaria de ministros y la posibilidad de removerlos del cargo. Además, hay tres tribunales distintos que contrapesan al Ejecutivo. Frente a un Congreso hostil, un presidente maniatado carece de la potestad de disolverlo y convocar elecciones. «La oposición está constantemente en busca del fracaso del partido de gobierno, por lo que utiliza tácticas como el bloqueo de agenda para hacerle la vida imposible». 

Frente a un Congreso hostil, un presidente maniatado carece de la potestad de disolverlo y convocar elecciones.

Por su lado, el Parlamento tampoco posee capacidad efectiva de gobernar, careciendo de un cargo con atribuciones ejecutivas para sacar adelante su agenda. El sistema de gobierno no favorece la gobernabilidad. Esta depende de la colaboración entre dos poderes cuya separación es tajante y, dependiendo del resultado electoral, puede ser incluso antagónica. 

El sistema electoral

Se esperaría que, con un divorcio tan pronunciado de las funciones legislativas y ejecutivas, el sistema electoral facilitara cierta colaboración entre ambos para que la agenda no se estancara. En los sistemas presidenciales, las condiciones óptimas son un Gobierno unido —lo cual significa que las mayorías presidencial y parlamentaria son las mismas— y un sistema de dos o de pocos partidos que sean relativamente sólidos —disciplinados—.

No obstante, el sistema electoral guatemalteco favorece todo lo contrario contando con un sistema proporcional puro de distritos plurinominales. Esto propicia una fragmentación considerable en el Legislativo, entorpeciendo el avance de la agenda ejecutiva y elevando sus costos de transacción. No existen tampoco premios de mayoría ni esta es requisito para gobernar. Por lo tanto, no hay mecanismos que faciliten la tarea del Ejecutivo.

Esto propicia una fragmentación considerable en el Legislativo, entorpeciendo el avance de la agenda ejecutiva y elevando sus costos de transacción.

Tampoco pueden aprovecharse, en este sistema, alternativas como la segunda vuelta legislativa, ventajosa en un entorno fragmentado. Por ende, el Ejecutivo tiene que recurrir a mecanismos informales para asegurar la viabilidad de su agenda y contar con la indisciplina de los partidos de la oposición. «En condiciones adversas, es decir en el caso de un gobierno dividido en el que el presidente no cuente con la mayoría, los partidos indisciplinados se convierten la válvula de seguridad del presidencialismo». Este es un análisis enfocado en la arquitectura institucional. Por consiguiente, la necesidad de recurrir a mecanismos informales para garantizar una cierta gobernabilidad se considera un fracaso del diseño institucional para facilitarla formalmente.

La representación proporcional, como lo advierte Sartori, puede acarrear efectos contraproducentes. Tampoco hay incentivos para generar coaliciones en la contienda electoral. Ello provoca que se tenga que recurrir, de nuevo, a la indisciplina para la conformación de una junta directiva del Legislativo. En todo caso, no parece recomendable combinar proporcionalidad pura con un sistema presidencial eficiente y esa es la esencia del sistema electoral guatemalteco.

El problema de la burocracia

Ya revisamos cómo una separación de poderes, tajante y a veces hostil, no contribuye a la gobernabilidad de los asuntos públicos. Asimismo, tampoco lo hace un sistema electoral que no hace nada por limar estas asperezas y puede hasta empeorar el impase. Queda entonces una última interrogante: ¿y la efectividad del Gobierno? En otras palabras, ¿puede el Ejecutivo llevar a cabo de manera eficiente las pocas políticas que sobrevivan al farragoso proceso antes descrito?

Una separación de poderes, tajante y a veces hostil, no contribuye a la gobernabilidad de los asuntos públicos.

Esta pregunta nos lleva a revisar la organización de la burocracia estatal. Las disposiciones generales para su organización están contenidas en la Ley de Servicio Civil. Difícilmente esta podría considerarse el marco jurídico de una burocracia eficiente, pues presenta varios problemas. La falta de un marco normativo y meritocrático claro dado por la LSC —Ley de Servicio Civil— ha incentivado la proliferación de instancias legales paralelas. «Existen alrededor de 45 diferentes regímenes paralelos a la Ley, que cubren un alto porcentaje de la fuerza laboral del sector público: maestros, militares, policías, entre otros. En consecuencia, existen diferencias en el desarrollo de la actividad laboral pública del país». La combinación de estos factores hace que la LSC —que no ha sido modificada desde 1968— sea inadecuada y obsoleta. 

Los problemas mencionados tienen causas. El texto aprobado en 1969 por el Gobierno progresista de Méndez Montenegro no contemplaba un servicio civil independiente y de carrera. En lugar de ello, se estableció una burocracia dependiente del Gobierno de turno y con privilegios sindicales y gremiales que dificultan su estandarización.

La necesidad de satisfacer las demandas de cada uno de los sectores específicos del Estado generó las instancias paralelas de legalidad que hemos revisado antes. Esto causó un gran problema, pues a la par de esos privilegios sindicales no se dictaron leyes para regular la meritocracia y el proceso administrativo que acompañara la ejecución de tareas de unos trabajadores inusualmente protegidos. Jamás se llegó a dictar una Ley de Administración Pública ni una de procedimientos administrativos. La noción de protecciones laborales para un trabajador asalariado se aplicó al ámbito administrativo de la burocracia estatal. Esto provocó que los ascensos, traslados y contrataciones dentro del sector público no estuvieran regulados por su desempeño y eficiencia, sino por acuerdos sindicales y políticos. 

Esto provocó que los ascensos, traslados y contrataciones dentro del sector público no estuvieran regulados por su desempeño y eficiencia, sino por acuerdos sindicales y políticos. 

La rotación de personal es frecuente. «Alrededor del 85% de los puestos de dirección cambian cada 4 años; el 55% son personal reubicado cada 4 años». La norma, entonces, son los puestos por referencia, así como las contrataciones en partidas presupuestarias temporales. En lo que respecta a la promoción del personal y el aumento de los salarios, la antigüedad es más importante que los méritos profesionales y la evaluación de la calidad del trabajo. A través de la figura de los «convenios colectivos», los sindicatos públicos se aseguran privilegios económicos y políticos para aquellos que ocupan altos cargos no temporales más por conexiones políticas que por méritos propios.

En términos de gobernabilidad, esto deja al Ejecutivo de turno con una burocracia incompetente, inestable y que no tiene forma de medir su propio progreso en la ejecución de política pública. La ineficacia e insuficiencia del marco institucional para garantizar la prevención de la parálisis y la buena ejecución quedó de manifiesto en el último informe de «gobierno a examen». La nota promedio de la ejecución presupuestaria por ministerio llegó a solo el 73 % de los recursos. En conclusión, la burocracia estatal guatemalteca, en su forma actual, no contribuye a la gobernabilidad debido a su naturaleza patrimonialista, sindical y poco profesional.

En términos de gobernabilidad, esto deja al Ejecutivo de turno con una burocracia incompetente, inestable y que no tiene forma de medir su propio progreso en la ejecución de política pública.

Conclusiones y recomendaciones

A tenor de este análisis, podemos concluir que el sistema político constitucional guatemalteco no favorece la gobernabilidad del país. Más bien, todo lo contrario. Un Ejecutivo y un Congreso tajantemente separados y antagónicos no están predispuestos a colaborar. Un sistema electoral centrado estrictamente en la representatividad no ofrece mecanismos para facilitar esa cooperación. Ello deja a un Ejecutivo de pluralidad a merced de un Congreso muy fragmentado. Esto último se da, además, sin mecanismos para facilitarle o forzar una mayoría.

Finalmente, una burocracia estatal cuyos procesos no tienen pies ni cabeza está imposibilitada de ejecutar las pocas partes de la agenda que el Ejecutivo logra pasar por el Congreso. Además, carece de una estructura de obligaciones administrativas claras y goza de numerosos privilegios laborales.

Finalmente, una burocracia estatal cuyos procesos no tienen pies ni cabeza está imposibilitada de ejecutar las pocas partes de la agenda que el Ejecutivo logra pasar por el Congreso.

Se debe facilitar, en todo sentido, la tarea de gobernanza del poder ejecutivo. Un sistema semiproporcional o la reducción quirúrgica de la magnitud distrital reducirían el número de partidos presentes en el Parlamento, abaratando los costos de transacción para formar una mayoría públicamente. Asimismo, agregar incentivos para la formación de coaliciones reduciría el aislamiento del Gobierno en el Parlamento, contando con miembros de la coalición oficial. Por último, construir una administración pública que se rija por una ley que lleve su mismo nombre y responda a una norma de procedimientos administrativos facilitaría la tarea del Ejecutivo de llevar a cabo la ejecución de sus tareas y poder medir su progreso.

El arreglo constitucional guatemalteco se encuentra en una contradicción constante. A menos que se tomen medidas para solucionarlo, su ineficacia pondrá en entredicho su legitimidad. Y precisamente, cuando se empieza a perder la legitimidad, es que empieza a morir la democracia.