Externalizar la soberanía: el modelo UNOPS

En abril del 2024, el Gobierno de Guatemala firmó un convenio con UNOPS, valorado en hasta $900 millones de dólares, para la adquisición de medicamentos, insumos médicos y tecnología hospitalaria, por un período de 47 meses.

Este acuerdo fue promovido con el argumento de combatir la corrupción y aumentar la eficiencia en las compras públicas de salud. No obstante, los resultados de UNOPS —tanto en México como en Guatemala— muestran que lejos de solucionar los problemas estructurales, este modelo puede agravarlos.

UNOPS como nuevo operador del gasto público

¿Cómo funciona el modelo de UNOPS?

UNOPS no produce medicamentos ni tiene farmacias propias. Su rol es funcionar como un intermediario internacional de adquisiciones. Al firmar convenios con gobiernos, como en Guatemala, UNOPS recibe fondos públicos que luego utiliza para comprar bienes o contratar servicios desde su propio sistema de licitación, externo al de cada país. También recibe fondos públicos para «usos administrativos»; es decir, a todas luces una comisión de intermediación. Es una burocracia paralela a la burocracia estatal que recibe la función de licitar y adjudicar compras del Estado.

En otras palabras, esto implica que Guatemala, al contratar a UNOPS, transfiere funciones clave de compras públicas a una burocracia internacional, que opera fuera del alcance de la Ley de Contrataciones del Estado, cuyas compras no aparecen en un portal como Guatecompras. Es más, las compras que aparecen en el «Guatecompras de la ONU» (el llamado Mercado Global de las Naciones Unidas o «UNGM», por sus siglas en inglés) carecen de detalles importantes: hasta el momento solo indica a qué proveedor se adjudicó una compra y por cuál monto, pero a veces carecen de información básica para fiscalizar, como en qué cantidades o volúmenes (esto último no es nuevo; ha sido una constante queja en México también).

Guatemala, al contratar UNOPS, transfiere funciones clave de compras públicas a una burocracia internacional, que opera fuera del alcance de la Ley de Contrataciones del Estado.

La promesa es que las compras de medicamentos serán más eficientes, menos corruptos y más competitivos. La realidad es distinta.

El caso mexicano: advertencia ignorada

México fue pionero en transferir compras públicas de salud a UNOPS durante el gobierno de Andrés Manuel López Obrador (AMLO). La promesa era la misma que en Guatemala: erradicar la corrupción del sistema de adquisiciones. El resultado fue un fracaso logístico de escala nacional.

• Desabastecimiento crítico. Hospitales sin medicamentos oncológicos, pacientes pediátricos sin tratamiento, protestas de médicos y familiares. Lo mismo parece que está ocurriendo en Guatemala, dada una advertencia del hospital público en Zacapa, la semana pasada.
• Costos ocultos. Además de pagar a los proveedores, el Estado mexicano pagó más de 2700 millones de pesos a UNOPS en «costos operativos». Lo mismo ocurre en el caso de Guatemala.
• Falta de transparencia. UNOPS no rendía cuentas al sistema mexicano. El Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI) desconocía contratos, volúmenes o precios. Lo mismo ocurre en el caso de Guatemala.
• Regreso al sistema nacional. En el 2023, México canceló su convenio con UNOPS (el mismo AMLO que había iniciado el convenio). El presidente AMLO admitió públicamente que el sistema «no funcionó». El contrato de UNOPS en el Ministerio de Salud de Guatemala tendrá vigencia incluso durante el siguiente gobierno.

Este precedente debería haber servido como advertencia. Sin embargo, Guatemala optó por el mismo modelo, con los mismos argumentos y —como veremos— ya con los mismos resultados.

Guatemala repite el error: compras con los mismos proveedores

Uno de los argumentos utilizados por defensores del convenio con UNOPS es que los precios de los medicamentos serían más bajos. Por ejemplo, se han publicado notas como la del medio La Hora, donde se sugiere que ciertos medicamentos —como el Palivizumab— costaban menos con UNOPS que con proveedores anteriores.

Pero un análisis más riguroso revela el absurdo: UNOPS está comprando a los mismos proveedores que usaba el Estado antes.

Por ejemplo:

• Según UNGM (United Nations Global Marketplace), uno de los proveedores fue adjudicado por UNOPS el 5 de noviembre del 2024 para proveer medicamentos a Guatemala.
• El medicamento Palivizumab fue vendido por el mismo proveedor al Estado guatemalteco, en junio del 2023, a Q11,573.33 por vial.

UNOPS lo adquirió después a Q10,333 —pero del mismo proveedor—.

Si obviamos, por un momento, la posibilidad de que el precio puede cambiar (bajar) porque los precios internacionales fluctúan, ¿por qué ofrecería el mismo proveedor el mismo producto de siempre, sin nuevos competidores que antes, a un precio más bajo? ¿Eso es posible? O ¿debemos sospechar algo diferente?

La promesa del gobierno ha sido algo como: UNOPS permite ampliar la competencia en los medicamentos que el Gobierno de Guatemala adquiere. En realidad, esto está lejos de la verdad. El UNOPS solo es un intermediario; no tiene bodegas ni camiones; de hecho, no tiene nada. Es como el dropshipping en el mundo de oenegeros. Entonces, UNOPS se ve obligado a exigir a los proveedores la capacidad de importar legalmente (contar con todos los permisos nacionales), almacenar y distribuir los medicamentos que adquiere dentro de Guatemala. ¡Y —adivine— son exactamente los mismos proveedores de siempre! Lo único que ha cambiado es que ahora el pago se triangula a través de un organismo internacional, que cobra comisión, no rinde cuentas y queda fuera del control del Congreso, la Contraloría o la SAT.

Lo único que ha cambiado es que ahora el pago se triangula a través de un organismo internacional, que cobra comisión, no rinde cuentas y queda fuera del control del Congreso, la Contraloría o la SAT.

A estas alturas, la pregunta que surge es: ¿cómo entonces puede UNOPS revender medicamentos que compra a un mayor precio por un menor precio? ¿Acaso ha inventado la alquimia de las compras estatales? Lo más probable es que UNOPS está usando dinero proveniente de la ONU para bajarle el precio a los medicamentos y que, al inicio, sus compras sean «un éxito» mercadeable, especialmente después del fracaso en México. La otra opción es que están usando el pago «fijo» (adicional a las adquisiciones por la «administración») para bajar los precios de algunos medicamentos. Pero entonces será una cuestión de «cobrarte algo por aparte para rebajarte otra cosa»; es como cuando Gillette vende sus rasuradoras a un precio más bajo, para luego venderte cuchillas más caras, o los restaurantes que ofrecen comida barata, pero obtienen su margen en la venta de bebidas.

Toda esta idea de una gestión pública eficiente es contraria a la teoría y a la realidad, porque lo público en prácticamente todo lo que hace es más ineficiente que lo privado; no por las personas, sino por los incentivos. Los incentivos de la gestión pública son muy diferentes, y seguidamente contrarios, a los incentivos de la gestión privada.

Licitaciones woke

¿Con qué condiciones debe cumplir un proveedor del Estado? Existen varias leyes y reglamentos a nivel nacional que indican estas condiciones que han sido legislados o reglamentados por legislaturas o gobiernos electos anteriores.

Sin embargo, con UNOPS, las reglas de licitación ya no son determinadas por el Gobierno de Guatemala (emitidas, en primera instancia, por el Poder Legislativo); ahora las reglas de licitación son de la ONU, y estas reglas son woke, de índole de «diversidad, equidad e inclusión». En las últimas décadas, tantas cosas se han vuelto condicionadas por los gobiernos, particularmente de izquierda, en un intento de politizar la iniciativa privada. ¿Quiere recibir un subsidio? No se preocupe; solo debe cumplir con estas condiciones de DEI. ¿Quiere vender al Estado? No se preocupe; solo debe cumplir con estas condiciones de DEI. Etcétera.

De esta forma, mediante la ONU, el Gobierno introduce «requisitos» a los proveedores que la propia legislación guatemalteca no contempla y probablemente no coinciden con los deseos de los guatemaltecos. Para vender a UNOPS, y por lo tanto medicamentos al Gobierno de Guatemala, el proveedor debe responder a este tipo de preguntas:

• ¿Su empresa tiene algún compromiso de liderazgo y de apoyo a la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres?

Las respuestas a estas preguntas se usan para determinar a quién sí y a quién no se adjudica compras. De esta manera, se introduce el progresismo, de forma «encubierta», en Guatemala. ¿Eres woke? Te compro. ¿No eres woke? No te compro. Eso sería, en el mejor de los casos, libertad de elección si fuese con su propio dinero, pero un terrible acto de injerencia estatal si se hace con dinero público.

Mediante la ONU, el Gobierno introduce «requisitos» a los proveedores que la propia legislación guatemalteca no contempla y probablemente no coinciden con los deseos de los guatemaltecos.

UNOPS es a la salud lo que la CICIG fue a la justicia

La comparación no es casual. Así como la CICIG fue presentada como solución externa a la corrupción judicial, UNOPS aparece como redentor del sistema de compras. En ambos casos:

• Se justifica su presencia por la supuesta podredumbre institucional local.
• Se les otorgan funciones propias del Estado.
• Operan fuera del marco legal nacional.
• No rinden cuentas ante autoridades nacionales.

Son parte del complejo de organismos internacionales y ayuda extranjera que extensivamente documenté en la investigación La ayuda extranjera como pasatiempo ideológico.

Fracasan en sus resultados tangibles, pero generan clientelas políticas.

UNOPS, como la CICIG, representa una forma de «gobierno delegado» hacia organismos internacionales, y sin mecanismos de control ciudadano. Es una cesión de soberanía bajo el pretexto de eficiencia o erradicación de corrupción. La idea del «gobierno delegado» está muy presente en el actual gobierno que, no por casualidad, apoyaba el trabajo de la CICIG, pero también es visible en el convenio firmado con el Ejército de los Estados Unidos para el manejo, mantenimiento y desarrollo portuario: de hecho, en este ejemplo, el Ejército de los Estados Unidos sería para los puertos guatemaltecos lo que es UNOPS para las compras de medicamentos. Un intermediario que reemplaza y administra las compras del Estado a cambio de una comisión.

Evasión de la ley y pérdida de soberanía

En condiciones normales, las adquisiciones del Ministerio de Salud (MSPAS) deben seguir la Ley de Contrataciones del Estado. Esto incluye:

• publicación en GuateCompras;
• cumplimiento de requisitos de competencia;
• control de precios y fiscalización posterior.

Al subcontratar a UNOPS, el Gobierno de Guatemala elude estas obligaciones legales, sin que exista una reforma legal o mandato constitucional que lo permita. Se trata, en términos prácticos, de una tercerización del sistema de adquisiciones.

Y sin embargo, la evidencia demuestra que el modelo no reduce precios, no mejora abastecimiento ni diversifica proveedores. Solo crea una capa adicional de opacidad que puede ser controlada por entidades extranjeras no electas.

El costo político del silencio

Lo más preocupante no es solo el sobrecosto económico que UNOPS produjo en México, sino el costo político. Esta tercerización ha sido vendida como una «victoria técnica», cuando en realidad es una derrota institucional.

Se deslegitima la capacidad de Guatemala de manejar sus propios fondos. No se resuelven los problemas de fondo. Con la introducción de UNOPS se fortalecen redes de poder extranjeras, alineadas con agencias de ayuda y diplomacia internacionales. Se entierra la posibilidad de una reforma estructural del sistema de salud pública guatemalteco. Peor aún: los medios, en lugar de fiscalizar el modelo, lo reproducen y alaban sin pensamiento crítico, «sobornados» por pauta estatal.

Conclusiones

El convenio con UNOPS no es una política de modernización; es un mecanismo de captura institucional disfrazado de eficiencia.

Guatemala no necesita más intermediarios internacionales que gestionen sus compras, sino reglas claras, mayor competencia local, transparencia real y fortalecimiento institucional. Exportar funciones del Estado a las ONG globales no es solución, es colonialismo administrativo.

Exportar funciones del Estado a las ONG globales no es solución, es colonialismo administrativo.