La importancia del tamaño del Congreso

La última reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos —LEPP—, plasmada en el decreto 26-2016, trajo consigo muchas ilusiones y poco logró hacer para satisfacerlas. Entre otras reformas, la modificación del artículo 205 de la LEPP fija el número de diputados distritales en 128 y le suma el 25 % del listado nacional para alcanzar el total de 160. Este artículo es una reflexión sobre por qué esta reforma fue un error y sobre por qué, en realidad, una correcta reforma del tamaño del Congreso debe ir hacia su incremento.

En primer lugar, la relación agente-principal puede verse seriamente deteriorada si se fija el número de diputados. Esta consiste en la cercanía que tiene el principal —ciudadano— con el agente —diputado— y es importante por dos motivos:

• 1) aumenta la legitimidad en la representación por la cercanía entre el gobernado y el gobernante;
• 2) aumenta la probabilidad de fiscalización por parte del ciudadano.

Un diputado es más accesible a la ciudadanía en la medida en que este tiene menos gente a su cargo de representación. Si el diputado es cercano a la gente, es más fácil canalizar demandas políticas. En la medida en que esté más lejos del diputado, el ciudadano se sentirá menos representado —los canales de comunicación con el diputado son más angostos al ser este responsable de más personas— y tendrá menos mecanismos institucionales para fiscalizarlo. Esta es una necesidad que el guatemalteco ha querido satisfacer a través de listados abiertos y democracia interna de los partidos, que son mecanismos complementarios con el mismo objetivo: acercar al ciudadano a su representante.

En segundo lugar, el crecimiento de la cúpula de la élite hace que colapse y promueve que garantice el estado de derecho. North, Wallis y Weingast (2009) sostienen que una de las diferencias entre una sociedad abierta —más deseable— y una cerrada —menos deseable— es que la primera está regida por el estado de derecho y la segunda por privilegios. Una de las claves para la transición de una a otra es que la élite implemente primero un régimen de estado de derecho para sí misma. Los autores afirman que esto sucede cuando la élite crece mucho y sus privilegios empiezan a verse mermados por la competencia de las nuevas élites. Ante esta situación, buscan convertir los privilegios en derechos.

Si el Congreso mantiene un tamaño relativamente pequeño, las élites no pueden crecer, y esto solo afianza el sistema de privilegios de estos grupos. La política guatemalteca depende mucho de negociaciones poco transparentes y reparticiones informales en el Congreso, cosa mucho más preocupante que los salarios de los diputados. «Comprar» o «capturar» una mayoría de 80 —81 a partir de 2020— es más fácil que comprar una mayoría más grande, digamos, de 105. Si el Congreso aumenta su tamaño, se vuelve más difícil mantener los privilegios oscuros y los diputados se verían obligados a institucionalizar muchos de los comportamientos existentes. Esto sería beneficioso porque el proceso de creación de leyes y de políticas públicas se vuelve más transparente y fiscalizable.

Dicho todo esto, ¿cuál debería ser el tamaño del Congreso? Aquí se presenta una alternativa basada en la investigación de Rein Taagepera (1972). El autor estonio, un grande de la rama de sistemas electorales, propone que el tamaño ideal de una asamblea sea la raíz cúbica de su población:

Asamblea = Población^1/3

Taagepera argumenta que este «número mágico» se encuentra en la mayoría de los países del mundo. Portugal, por ejemplo, con una población de 10.3 millones de personas, tiene una asamblea de 230 representantes —el modelo predice 217—. México, por otro lado, con una población de 129.2 millones, tiene una asamblea de 500 representantes —el modelo predice 505—. Guatemala, bajo este modelo y suponiendo 17 millones de habitantes, debería tener una asamblea de 257 diputados, cien diputados más de los actuales. Para los escépticos que consideran este cambio demasiado abrupto, hay otra alternativa: calcularlo en función del padrón electoral. Para estas últimas elecciones había 8 millones de personas inscritas, lo cual corresponde a 201 diputados.

Es importante agregar que el crecimiento del Congreso no se vuelve lineal, sino que es mucho más lento, y esto significa que no habría que modificar constantemente el número de escaños. Vea, por ejemplo, Portugal y México. Guatemala tiene 1.7 veces la población de Portugal, pero el modelo solo le predice 40 diputados más, no el doble. México tiene 13 veces la población de Portugal, y el modelo le predice poco más del doble de representantes, no 13 veces más. El mensaje es que un Congreso debe ser proporcional a su población. Taagepera dice que este modelo representa eficiencia parlamentaria porque aporta un balance dos sentidos: 1) entre los canales de comunicación y los mecanismos de negociación entre diputados; y 2) entre los canales de representación y sus distritos correspondientes. En la medida en que exista una justa proporción de representación, aumenta la legitimidad, aumenta la fiscalización y se reducen los incentivos perversos de captura en el Legislativo.

Referencias

• North, D. C., Wallis, J. J., & Weingast, B. R. (2009). Violence and Social Orders. New York City: Cambridge University Press.
• Taagepera, R. (1972). The Size of National Assemblies. Social Science Research, 385-401.