La financiación de la violencia local con la ayuda externa en el océano Pacífico: elecciones en Papúa Nueva Guinea 2022

Antes de tener democracias consolidadas, las instituciones pueden funcionar al margen de procesos políticos informales y violentos. Este es el caso de Papúa Nueva Guinea —PNG—, el país más grande de las islas del Pacífico en Oceanía. Sus elecciones fueron marcadas por asesinatos de candidatos, el incendio de urnas y de coacción, tanto del Estado como de otros grupos. Esto, sin embargo, no fue en todo el país. Lugares como la región autónoma de Bougainville, isla que aspira a la independencia, tuvieron procesos pacíficos. Patrones similares se pueden ver en otros países vecinos. Toda esta inestabilidad se da pese a los esfuerzos de Australia y Nueva Zelanda de mantener una región segura y predecible. ¿Qué explica la violencia y la inestabilidad en esta región del mundo?

Una región en construcción: descolonización tardía y «Estados relacionales»

Oceanía es el continente más extraño geográficamente. En vez de ser una masa de tierra rodeada por agua, se trata de una vasta colección de islas desde Australia hasta Hawái, siendo la mayoría islas o archipiélagos pequeños. Como casi todo el mundo, Oceanía fue colonizada por diferentes potencias europeas. La diferencia radica en sus procesos de descolonización. Mientras que en África y Asia había grandes movimientos nacionalistas contra los imperios europeos alimentados por la Guerra Fría, Oceanía se mantuvo bajo el control firme de Occidente. La independencia empezó a darse después de un largo proceso de preparación y fue a finales de la Guerra Fría. Al día de hoy, varios territorios siguen siendo dependientes pese a la presión de las Naciones Unidas. A diferencia de otras regiones del mundo, estos países están naturalmente aislados. Además, tienen poblaciones muy pequeñas y pocos recursos naturales, salvo por los minerales. Este ha sido un argumento para justificar una constante presencia extranjera en la forma de ayuda externa a cambio de concesiones mineras. 

Dentro de este continente, hay cuatro regiones definidas por los grupos étnicos: Australasia, Polinesia, Micronesia y Melanesia. En este artículo, se hará énfasis sobre Melanesia, región compuesta por tres países básicos: Papúa Nueva Guinea, Islas Salomón y Vanuatu. Sin embargo, se incluirán otros territorios no independientes, como Nueva Caledonia —territorio francés— o la indonesia Papúa Occidental, que son vitales para la política regional. En Melanesia, los países nacieron como democracias. Si bien siempre han sido imperfectos, estos regímenes no han derivado en dictaduras. En muchos casos, son las relaciones personales y tribales las que hacen funcionar al sistema. Algunos expertos le han llamado el «Estado relacional», que son en esencia instituciones informales que operan al margen de las instituciones formales del Estado. Además, debe reconocerse la constante intervención australiana y neozelandesa, tanto militar como donativos de ayuda externa, como un sostén de estos países. Algo que invitó estas intervenciones fue la incidencia de movimientos secesionistas; en medio siglo, todos los países independientes han tenido al menos un intento secesionista y los territorios dependientes tienen movimientos independentistas activos. Otra razón para intervenir es la defensa de las inversiones extranjeras. Estas economías dependen de la minería de oro, níquel y cobre, teniendo algunas de las minas más grandes del mundo. A continuación, se analizarán las intervenciones de todos los actores involucrados en Melanesia. 

Algunos expertos le han llamado el «Estado relacional», que son en esencia instituciones informales que operan al margen de las instituciones formales del Estado.

Una región unipolar en transición: Australia y Nueva Zelanda

En Oceanía, los dos países más grandes en todo sentido son Australia y Nueva Zelanda. Ambas son excolonias británicas y las herederas del Imperio británico en la región. De hecho, ambas tienen territorios en ciertas islas del Pacífico. En el proceso de descolonización, fueron estos países los que mantuvieron el firme control de toda Oceanía y especialmente de Melanesia. Ambos países son los mayores donadores de ayuda externa en la región y sus intervenciones militares han derribado o mantenido diferentes Gobiernos. Asimismo, mantienen un control sobre la política regional al dominar el Foro de las islas del Pacífico —PIF—, organismo multilateral intergubernamental que crea políticas regionales. Originalmente, su énfasis era económico. Sin embargo, con la inestabilidad de Melanesia, se agregó un fuerte elemento de seguridad a este organismo. 

Pese a que fungen como un polo unificado de hegemonía en Oceanía, se deben reconocer los intereses particulares de cada país. Australia tiene un interés militar mucho más grande en la región. Por su parte, Nueva Zelanda tiene una política más neutral. Tiene un interés más orientado a la migración libre y la prevención del cambio climático. Además, los países de Melanesia también actúan en conjunto por su cuenta. A través de organismos subregionales como el Grupo melanesio Punta de Lanza —MSG—, crean acuerdos económicos y políticos paralelos al Foro. Este se fortaleció en el contexto de conflictos internos en el Foro por la suspensión de Fiyi y el retiro de Kiribati. Además, actúan como bloque para fomentar ciertos movimientos independentistas contra los intereses occidentales. 

Además, actúan como bloque para fomentar ciertos movimientos independentistas contra los intereses occidentales. 

Potencias coloniales diversas: Francia e Indonesia

El ya referido MSG tiene una política exterior subversiva: apoyar partidos políticos secesionistas en territorios controlados por potencias externas de Melanesia. En el caso de Francia, los países de Melanesia apoyan a los kanak, grupo indígena que busca la independencia de esta isla. Tras una revolución en la isla, en 1998, Francia prometió hacer tres referéndums para determinar si se daba la independencia. La independencia se rechazó dos veces por un estrecho margen; el último referéndum en 2021 fue boicoteado por los kanak y es visto como ilegítimo. 

Por su parte, Indonesia es una colonia que se convirtió en colonialista ante los ojos melanesios. Papúa Occidental fue tomada militarmente por Indonesia con el auspicio americano en 1969. Australia simplemente asintió. Nuevamente, el MSG reaccionó relacionándose con un partido secesionista en la provincia de Papúa Occidental. De hecho, las guerrillas locales se unieron políticamente por petición de los melanesios. Asimismo, se le dio a Indonesia la capacidad de mandar a los gobernadores de las provincias étnicamente afines a Melanesia a discutir en este foro. Este movimiento, si bien es poderoso simbólicamente, no tiene poder efectivo porque Occidente apoya a Indonesia en su control de Papúa Occidental. En este contexto entran potencias no occidentales, como China, como una opción de ayuda para la independencia. 

Este movimiento, si bien es poderoso simbólicamente, no tiene poder efectivo porque Occidente apoya a Indonesia en su control de Papúa Occidental.

Entrada de la competencia internacional: China, Taiwán y Estados Unidos

Si bien Melanesia no ha sido una gran arena de lucha geopolítica posindependencia, sí se trata de un área de competencia diplomática entre China y Taiwán. Con el reconocimiento de Occidente en 1979, la China comunista fue ganando el reconocimiento de la mayoría de países en el mundo en detrimento de Taiwán bajo la política de «Una Sola China». Oceanía y Centroamérica son las grandes excepciones. La lucha en Melanesia ha sido particularmente dura. Si bien ninguno de los Estados actuales de la región reconoce a Taiwán, el reconocimiento ha sido un clivaje que ha incentivado movimientos secesionistas. En PNG, China y Taiwán compiten ofreciendo ayuda externa para Bougainville, isla que busca la independencia. En Islas Salomón, la isla secesionista de Malaita se rehúsa a reconocer a China y tiene relaciones aparte con Taiwán, recibiendo ayuda externa particular. Finalmente, un Gobierno en Vanuatu, derrocado por Australia por antidemocrático, reconoció a Taiwán para recibir ayuda e inversión. Hoy en día, el Gobierno actual busca una inversión china en la isla secesionista de Vemerana para anclar su control sobre el territorio. 

Esta lucha por el reconocimiento diplomático es ahora más relevante. El proyecto chino de la Nueva Ruta de la Seda se expandió oficialmente al Pacífico. Con su promesa de inversión y ayuda externa, se amenaza la presencia hegemónica de Australia en la región, la cual funge como el bastión de la red militar estadounidense de seguridad que domina el mundo. Además, China ya firmó acuerdos de seguridad con países como Islas Salomón, mientras se quiso construir una institución paralela al Foro. La competencia es tal que Estados Unidos decidió intervenir directamente en la región, prometiendo abrir embajadas y dar ayuda externa, lo que demuestra que Australia ya no puede sola. 

Ayuda externa, rentas geopolíticas y alianzas contraintuitivas

Con todo este análisis, se puede proceder a responder la pregunta del artículo: ¿qué explica la violencia y la inestabilidad en Melanesia? La violencia de las elecciones en Papúa Nueva Guinea no es algo aislado, sino la evidencia de procesos subyacentes en la política de la región. Los países de Melanesia son Estados relacionales esencialmente subsidiados con ayuda externa. Aunque originalmente esta tenía una sola fuente, estas se han diversificado. Hay dos teorías de public choice que ayudan a explicar conjuntamente la compleja red de intereses analizados aquí. 

La violencia de las elecciones en Papúa Nueva Guinea no es algo aislado, sino la evidencia de procesos subyacentes en la política de la región.

La primera y más evidente es la teoría de búsqueda de rentas. En esencia, se trata de intereses particulares que buscan reformas a acciones estatales para beneficio propio. En el caso de las élites gobernantes de los países melanesios independientes, se acepta la ayuda para quedarse en el poder y ser corruptos. En los dependientes, estas buscan la independencia plena. A cambio, las potencias extranjeras consiguen rentas modificando cómo funcionan los países. Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda mantienen sus presencias en la región para contener a sus enemigos geopolíticos. Francia e Indonesia pueden mantener sus territorios íntegros y reducir la violencia dentro de ellos. Taiwán y China consiguen apoyo diplomático mutuamente excluyente y la capacidad de expandir sus intereses económicos. Así, se tiene el incentivo de pagar ayuda externa. La competencia, a su vez, obliga a que se incremente la ayuda para garantizar los intereses individuales. Esto debilita aún más las instituciones e incentiva a los cambios de gobiernos, en ocasiones solamente por medios violentos. 

La segunda teoría es la de Bootleggers and Baptists. En esta se argumenta que dos grupos de presión diferentes, uno moralista y otro actuando al margen de la ley, apoyan la misma medida por razones diferentes que llevan al mismo resultado. En el caso de la ayuda externa, económica y militar, se tiene esta dinámica. Dentro de los países que dan ayuda, Occidente, en parte, tiene una vocación de ayudar a los países pobres o de mantener una democracia plena con libertad para todos. Paralelamente, todos buscan conseguir los recursos naturales mediantes concesiones mercantilistas de las élites locales o controlar territorios para minar la presencia de sus enemigos geopolíticos. De esta manera, existen incentivos para todos los actores de involucrarse aún más en la política de una región que Australia llamó como su arco de inestabilidad.