Presupuesto y burocracia: ¿Los grandes vencedores?

Uno de los grandes eventos políticos en cualquier país del mundo es la presentación y aprobación de los presupuestos del Estado. En Guatemala, este evento toma lugar alrededor del último trimestre del año. El monto para el próximo año —y por ende, para la nueva administración— es de 91,900 millones de quetzales. La gran mayoría de analistas tienden a ver cuáles son las carteras con más o menos presupuesto y con base en esa premisa realizan su análisis. Sin embargo, yo intentaré responder a por qué un mayor presupuesto no refleja una mejor política pública —en Guatemala, la gran mayoría de servicios del Estado son poco eficientes o inexistentes—. 

En public choice, uno de los actores del mercado político es la burocracia. ¿Qué entendemos por burocracia? Randall Holcombe (2016) define a este sector como los encargados de la ejecución, gestión y administración de la política pública. La burocracia, básicamente, busca apoyo y negocia con aquellos que fijan su presupuesto. En Guatemala, como en la gran mayoría de sistemas, estos son los congresistas. 

La burocracia, básicamente, busca apoyo y negocia con aquellos que fijan su presupuesto.

Al igual que los otros actores, la burocracia también puede ser considerada como maximizadora, en este caso, del presupuesto. Esto quiere decir que el presupuesto es utilizado por la burocracia para tener mejores beneficios y maximizar su poder. Esto los lleva a ser los grandes vencedores del presupuesto, acaparando un 67%. Las preguntas que surgen de esta afirmación son cómo y por qué. Si regresamos a Holcombe (2016), este nos da algunas nociones del por qué se puede considerar a la burocracia como maximizadora: 

• a mayor presupuesto, mayor poder;
• a mayor presupuesto, mejores salarios y beneficios;
• a mayor presupuesto, mejor ejecución de la política pública. 

La primera hace énfasis en que las carteras con más poder gozan de un mayor presupuesto. En Guatemala, este sería el caso de entidades como Gobernación, Educación y Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda. Por su parte, la segunda hace alusión a que un mayor presupuesto implica que los trabajadores puedan tener mejores y jugosos sueldos. Por último, ¿a mayor presupuesto mejor gestión de política pública? Es acá donde iniciamos el debate. Para poder aceptar esto, es necesario ver las cifras.

¿A mayor presupuesto mejor gestión de política pública? Es acá donde iniciamos el debate.

Grafico 1: Tipos de gasto

El gráfico 1 nos muestra datos sobre la distribución del presupuesto del próximo año para el Estado de Guatemala. En él se puede observar que el 67% del mismo está destinado a gastos de funcionamiento. Esto quiere decir que el pedazo más grande pastel se eroga en renglones como salarios, servicios fijos, insumos y otros elementos que permiten el funcionamiento de la administración pública. Ahora bien, de esto surge una pregunta obvia, ¿siempre ha sido así? Según el Centro para la Investigación Económica Nacional —CIEN—, la distribución del presupuesto en materia de funcionamiento siempre ha sido mayor a la de inversión pública, casi lo cuadriplica. Abajo podemos observar los datos históricos. 

Esto quiere decir que el pedazo más grande pastel se eroga en renglones como salarios, servicios fijos, insumos y otros elementos que permiten el funcionamiento de la administración pública.

Grafico 2: Histórico del tipo de gasto

Como podemos observar en ambos gráficos, el gasto del Estado se inclina hacia el funcionamiento, que ha ido en claro aumento, como podemos ver, desde el 2004. Desde entonces, el porcentaje destinado a esta categoría ha aumentado en un quince por ciento aproximadamente. En contraste, el gasto de inversión pública muestra una clara reducción en el mismo horizonte temporal. 

A primera vista, podemos rescatar la teoría de Randall Holcombe sobre la burocracia y atribuir este hecho a un aparato burocrático extractor de rentas y maximizador de presupuesto. El por qué son maximizadores lo podemos explicar en el aumento de gastos de funcionamiento (ver Gráfico 2). Consecuentemente, podemos inferir que estos gastos llevan a mayores salarios para los empleados públicos, a un mejor equipo e instalaciones y a aumentos desmesurados de empleados sindicalizados, entre otras cosas. Sin embargo, estos  gastos no garantizan un buen funcionamiento o una buena ejecución de política pública. De lo dicho, surgen muchas preguntas. Por ejemplo, ¿es funcionamiento igual a burocracia?, ¿existe en Guatemala una burocracia formal?

A primera vista, podemos rescatar la teoría de Randall Holcombe sobre la burocracia y atribuir este hecho a un aparato burocrático extractor de rentas y maximizador de presupuesto.

Referencias

• Centro de Investigaciones Económicas Nacionales —CIEN—. (2019). Presentación: Índice de Seguridad y Delitos – Tema del Mes: Justicia y Seguridad Ciudadana [Powerpoint]. 
• Gamarro, U. (2019). Presupuesto 2020: cuál es el monto asignado para cada cartera de gobierno. Prensa Libre. Recuperado de https://www.prensalibre.com/economia/presupuesto-2020-cual-es-monto-asignado-para-cada-cartera-de-gobierno/
• Holcombe, R. (2016). Advance Introduction to Public Choice. Massachusetts: Edward Elgar Publishing.
• Ministerio de Finanzas Públicas. (2019). Proyecto de Presupuesto 2020. Gobierno de la República de Guatemala. Recuperado de www.minfin.gob.gt